アメリカ合衆国大統領は、いつでも好きなときに、他国を攻撃できるのだろうか？

もちろん、そんなはずはない。国際法と国内法がそれを許さないはずである。しかし、ドナルド・トランプ大統領はそのように行動しているように見える。どのような仕掛けがあるのだろうか。本稿では、2026年イラン戦争を題材に、このテーマを考えてみたい。

2026年2月28日、アメリカはイランに対して軍事攻撃を行った。「エピック・フューリー作戦（Operation Epic Fury）」という作戦名がつけられた¹。前年6月のイラン核施設攻撃、すなわち「ミッドナイト・ハンマー作戦」と異なり、この攻撃は短期の限定攻撃では終わらなかった。イランによるホルムズ海峡の封鎖と、アメリカによる再封鎖によって、原油の輸送路が不安定化した。世界経済は動揺し、アメリカ国内でもガソリン価格と物価上昇への不満が強まった²。

トランプ大統領は2016年以来、海外での戦争に費やす資金を国内に向けるべきだと繰り返し主張してきた。ところが第二次政権の二年目に、アメリカは中東で勝利の見えない戦争に入り込んだ。そもそもイランとは核交渉に取り組んでいたが、攻撃後には、ホルムズ海峡の再開放もテーブルにのり、交渉は複雑化した。トランプ大統領は、自ら不利を背負い込んだようにも見える³。

ただし、本稿で扱いたいのは、イラン攻撃が戦略的に賢明であったかどうかではない。ここでは、アメリカ大統領が、国際法違反の疑いのある軍事行動であり、かつ議会の明示的な承認のない軍事行動を、どのように正当化しているのかについて論じたい⁴。

第二次世界大戦後、アメリカは自らが中心となって「リベラルな国際秩序」を作り上げてきた。その根幹には、力による現状変更を禁じ、国家が国際法に従うべきだとする「法の支配」の理念があった。もちろん、アメリカが常にこの理念に忠実だったわけではない。むしろ法の支配は、アメリカにとって望ましいものであると同時に、煩わしいものでもあった。他国を批判するための理念にもなれば、自国の行動を縛る理念にもなるからである。それでも、アメリカは「法の支配」を重視してきた⁵。

第二次トランプ政権は、イラン攻撃について、法をまったく語っていないわけではない。国連に対しても、連邦議会に対しても、一定の法的説明を提出している。問題はその説明の中身である。国際法違反の疑いが提起され、連邦議会からは説明を求められたことからも、その説明が拙かったことは想像にかたくない。しかしここでは、あえて、その説明に踏み込んでみたい。

不格好な法的説明にも一定の重要性がある。たとえ、国際社会や議会に対して不十分な説明であっても、政府文書として残ると、将来の大統領が参照しうる先例となるからである。それゆえ、この問題を論じておくことには意味があろう⁶。

アメリカが海外で軍事力を用いる場合、少なくとも二つの法的説明が必要になる。ひとつは国内法上の説明であり、もうひとつは国際法上の説明である⁷。

国内法上の出発点は、合衆国憲法である。憲法は戦争に関する権限を大統領と連邦議会に分けている。議会は宣戦布告を行い、軍を編成し、予算を支出する。他方で、大統領は軍の最高司令官として作戦を指揮する。この分割は、大統領一人の判断で国家を戦争に突入させないための工夫であった。

しかし、宣戦布告を伴う戦争は第二次世界大戦が最後であった。その後、アメリカは朝鮮戦争、ベトナム戦争、湾岸戦争、アフガニスタン戦争、イラク戦争などを経験したが、いずれも正式な宣戦布告は用いられなかった。代わりに、議会は武力行使容認決議を出すようになった。2001年9月11日の同時多発テロ後に出されたテロ攻撃の犯人およびその支援者に対する広範な武力行使容認決議は、その代表例である⁸。

他方で、大統領は議会による事前の承認なしに軍事行動を命じることがある。これを規制しようとしたのが、1973年戦争権限法であった。同法は、大統領が米軍を「敵対行為（hostilities）」またはそれに差し迫って巻き込まれる状況に投入した場合、原則として48時間以内に議会へ報告することを求める。そのうえで、議会が宣戦布告または明示的な承認を与えない限り、大統領は60日以内に米軍の派遣を終了しなければならないとする。撤収のためにさらに30日が認められる場合はあるが、基本的な発想は明快である。大統領が先に軍を動かすことはあっても、長期化する戦争には議会の承認が必要だ、とする立法である⁹。

国際法上の出発点は、国連憲章である。国連憲章2条4項は、加盟国に対して、他国の領土保全または政治的独立に対する武力による威嚇または武力行使を慎むよう求めている。ただし、この原則には例外がある。安全保障理事会が認めた武力行使と、国連憲章51条に基づく個別的または集団的自衛権である。今回、安保理による授権は存在しない。したがって、アメリカが国際法上の正当化を試みるならば、自衛権に依拠するほかない¹⁰。

今回のイラン攻撃で、トランプ大統領は、攻撃開始後の3月2日に議会へ通知を送った。そこでは、米軍がイラン国内の弾道ミサイル基地、海上機雷敷設能力、防空システム、指揮統制能力などに精密攻撃を行ったと説明している。目的として掲げられたのは、地域の米軍の保護、米本土の防衛、ホルムズ海峡を通じた海上商業交通の自由、そしてイスラエルを含む地域同盟国の集団的自衛であった¹¹。

注目すべきは、この通知が新たな武力行使容認決議に依拠していない点である。大統領は、最高司令官および外交を遂行する行政長官としての憲法上の権限に基づいて行動したと述べている。これは、近年の大統領がしばしば用いてきた説明である。すなわち、作戦が限定的で、重要な国益に資し、憲法上の意味での「戦争」に至らないのであれば、大統領は議会の事前承認なしに軍事力を用いることができる、という考え方である¹²。

ここまでは、過去の政権の実務から大きく外れているわけではない。問題は、その後である。3月2日の通知によって戦争権限法上の60日の時計が動き出したとすれば、5月1日がひとつの期限であった。そこでトランプ大統領は、5月1日に再び議会へ通知を送る。その通知で、4月7日に2週間の停戦を命じ、その後停戦は延長され、4月7日以降、米軍とイランの間で交戦は生じていないため、2月28日に始まった「敵対行為」は終了した、というのである¹³。

この説明は、戦争権限法の適用を避けるために、「敵対行為」を狭く解釈するものである。実際には、米軍は中央軍管轄地域に展開を続け、イランおよびイランの代理勢力による脅威に対応するため、態勢を整えていた。

なお、「敵対行為」がもはや存在しないという主張は、ホワイトハウスで共有されていた。5月13日の行政管理予算局声明も、議会が米軍撤退を求める決議を進めようとしたことに反対し、そもそも撤退の前提となる「敵対行為」への米軍投入が存在しないと主張している¹⁴。

つまり政権は、交戦は終わったので戦争権限法上の60日ルールは問題にならないと言いつつ、脅威は続いているので大統領は米軍を地域に置き、必要ならば行動できる、と考えていた。これは、戦争権限法の制度趣旨から見れば、相当に都合のよい読み方であった。

議会側が反発したのは当然であった。6月7日、複数の上院議員は大統領に書簡を送り、5月1日通知の法的根拠となる司法省法律顧問室(OLC)の意見書を公表するよう求めた。議員らは、ホルムズ海峡の封鎖や、さらなる戦闘への即応態勢は、いずれも戦争権限法上の「敵対行為」にあたると主張した。政権の言う「停戦」は、「敵対行為」を終わらせてはいない、というのである¹⁵。なお、海上封鎖は通常、武力行使だと見做されるので、戦争権限法上の「敵対行為」が存続しているという議会側の主張に不可思議な点はない。

上述したように、トランプ政権は5月に、議会に対して「敵対行為は終わった」と伝えた。「敵対行為」とはどうやら、すぐに終わるもののようである。この観点に立つと、政権が国連に向けて行った説明の違和感が際立つことになる。

2026年3月10日、アメリカは国連安保理に対して、国連憲章51条に基づく通知を行った。そこでは、アメリカがイランによる攻撃と継続的脅威からアメリカ国民を守るために戦闘作戦を開始したと説明されている。作戦目的としては、地域の米軍保護、ホルムズ海峡を通じた海上商業交通の自由、地域同盟国の防衛が挙げられた。さらに、イスラエルとの緊密な協力、およびイスラエルの集団的自衛も根拠とされた¹⁶。

ここで重要なのは、アメリカが今回の作戦を、2025年6月27日に安保理へ送った書簡で言及した「継続中の国際的武力紛争(ongoing international armed conflict)」の最新段階と位置づけた点である。2025年の書簡は、フォードウ、ナタンズ、イスファハンの核施設に対する攻撃を、イランの核計画がイスラエルと国際の平和に及ぼす脅威への対応として説明していた。2026年の書簡は、エピック・フューリー作戦をその延長線上に置いたのである¹⁷。

この論理を補強したのが、4月21日の国務省法律顧問声明であった。同声明は、いったん自衛権に基づいて合法的に武力を用いた後は、敵対行為が終結していない限り、その後の個々の行動のたびに、武力攻撃が差し迫っているかを再評価する必要はない、という立場を取った。これは、「テロとの戦争」の中で、アルカイダやISISのような非国家武装集団に対して用いられてきた理屈を下敷きにしていた¹⁸。

しかし、この理屈をイランという国家に適用すると、意味は大きく変わる。テロ組織との武力紛争は、降伏文書や講和条約がそもそも想定しづらい。いつ敵対行為が終わるのかを判断するのが難しく、「継続中の国際的武力紛争」という概念には合理性があった。だが国家間の戦争まで同じ理屈を広げれば、過去の攻撃、代理勢力の行動、核開発、敵対的な言辞までをひとまとまりにして、長期にわたる「継続中の国際的武力紛争」を作り出すことができる¹⁹。

実際、アメリカ側の説明は、1979年のテヘラン米大使館占拠、1983年のレバノン米海兵隊兵舎爆破、1996年のコーバー・タワーズ攻撃、イラクでの即席爆発装置攻撃、2021年から2024年にかけての米軍施設への攻撃を一連の文脈として並べている。イランがアメリカや同盟国に脅威を与えてきたことは否定しにくい。しかし、それだけで2026年2月28日の大規模攻撃に必要な、差し迫った武力攻撃が示されたことになるのか。ここが国際法上の大きな争点である²⁰。

自衛権は、相手が危険な国家であるというだけでは発動できない。必要性と比例性が求められ、とくに先制的な武力行使では、脅威の急迫性が問われる。将来いつか核を持つかもしれない、同盟国を脅かすかもしれない、代理勢力を使うかもしれない、という議論だけで十分ということになれば、武力行使禁止原則の例外が際限なく広がってしまう²¹。

トランプ政権の危険性は、法を語らないことにだけあるのではない。むしろ、法の言葉を用いながら、その制約機能を弱めていく点にある。戦争権限法は、議会の承認なき戦争を長期化させないための制度であった。国連憲章上の自衛権は、武力行使禁止原則の例外として限定的に認められたものであった。しかし、イラン攻撃に関する政権の説明は、「敵対行為」と「紛争」の定義を自由に伸縮させることで、軍事行動への国内法的、国際法的抑制両方から逃れようとするものであった²²。

このような説明は、短期的には政権を利するかもしれない。だが、長期的にはアメリカ自身の足場を掘り崩すことにもなりかねない。アメリカはこれまで、他国の武力行使を批判するときに、国際法と法の支配を語ってきた。中国やロシアが力による現状変更を試みるとき、アメリカはルールに基づく秩序の重要性を主張してきた。ところが、アメリカ自身が都合よく法概念を伸び縮みさせれば、法の力は弱まっていく²³。

気になるのは、中国の動向である。アメリカ国防総省の連邦議会向け報告書『2024年中国軍事力報告書』は、中国人民解放軍が「世論戦」、「心理戦」、「法律戦(legal warfareとlawfareの語が使われている)」を組み合わせる「三戦」を発展させてきたと説明している。法律戦とは、国内法や国際法を用いて、自国に有利な物語を作り、敵対者の正統性を傷つける営みとされる²⁴。実際、同報告書の2025年版も、中国が南シナ海で国内法や国際法上の議論を用いて、自国の広範な海洋権益を主張し、中国海警局・海軍の行動を正当化しようとしていると指摘している²⁵。

このような状況に対して、アメリカは武力による現状変更の禁止、航行の自由、国際法の尊重を掲げて中国を批判してきた。しかし、アメリカ自身が自衛権や「継続中の武力紛争」を都合よく広げて使えば、中国はアメリカの批判を二重基準だと退けやすくなる。それは中国の行動を合法にするわけではないが、アメリカが同盟国や第三国を巻き込んで中国を批判する際の説得力を弱める。アメリカが法を軽んじれば、別の大国にアドバンテージを与えてしまいかねないのである。

（了）