安全保障のハイブリッド化（２）
紛争の都市化とアフリカ

　本稿では、「安全保障のハイブリッド化」第２弾として紛争の都市化を検証する。シリア、リビア、ウクライナなどで続く都市部への包囲攻撃や空爆は、人道支援や文民保護の在り方に対する新たな挑戦となった。国連事務総長報告によると、人口密集地域における爆撃で死亡・負傷する90パーセント近くが、民間人と言われている[1]。しかし、国際平和活動の中で都市紛争への対応は遅れている。歩兵部隊を主とする国連平和維持活動（Peacekeeping Operations: PKO）は市街戦に適しておらず、そもそも都市紛争要素の強い近年の紛争地域にはPKOが派遣されていない。こうした中で安保理は、2022年１月に「都市戦争（War in Cities）」と題した公開討論を行った[2]。また、6月には「人口密集地での爆発性兵器[3]の使用に関する政治声明」の最終案がまとめられ、年内に開催される国際会議で出席国によって採択される見通しである[4]。本稿では紛争の都市化を再検証し、人口増加と集中の顕著なアフリカにおいて国際平和活動が如何に都心部での紛争リスクに対処してきたかを考察する。そして、アフリカへの平和構築支援や援助の方向性についての提言を考える。

紛争構造の多極化と紛争の都市化

　これまで武力紛争は、「国家と反する勢力の二者間武力抗争で戦闘による年間死亡者が1000人を超えるもの」と定義されてきた[5]。データによっては紛争死亡者を年間25人からカウントする場合もあるが、国家・反体制という二極的構想は共通している[6]。よって国連安保理においても、憲章第7章に基づく強制措置が検討されるにあたっては国家間、あるいは国家に対する組織的反乱がある場合に限られる。しかし図１の地図の示すとおり、暴力は上記の定義上での紛争国（赤の部分）以外でも蔓延している（青の部分）。またグラフのとおり、暴力行為も戦闘（紺の線）だけではなく民間人に対する一方的な暴力（水色の線）、テロ行為を含む爆撃や遠隔操作による攻撃（黄色の線）、暴動（オレンジの線）、デモ活動の激化（濃い緑の線）など多岐に渡るようになった。

　これは、紛争構造の多極化及び紛争アクターの多様化の表れである。アフリカでは紛争関連件数の３分の1が暴動や選挙妨害など政治的工作に関わるものであり、民間人に対する暴力も主に民兵の手によるものだと示されている[7]。殺人発生率が世界で最も高い水準にあるベネズエラやエルサルバドルは、ギャング抗争のため紛争地域よりも危険な可能性があるとされる[8]。これらの傾向を分析する専門家は、現代の主に自由主義に基づく政治経済体系において、国家に対する最大の挑戦はもはや辺境地域の反乱ではなく、主に都市部で秘密裏に行われる組織犯罪的暴力ではないかと論ずる[9]。マーケットの拡大から選挙時の票の確保まで、競争の中心が都市にあり、そこで勢力を伸ばすのはゲリラではなくマフィアである。イラク、シリア、リビアでも見られたように、都市部の戦闘は民兵・マフィア・宗派間での衝突などサブナショナルな競争が多いが、こうした暴力はこれまで「私的」と捉えられ紛争の定義には反映されてこなかった。

　「アラブの春」に始まる紛争の多くは、都市部でのデモが発端で局地紛争、そして内戦に発展した。都市の人口密度、インフラ、内外資源へのアクセスなどの特性は経済的成長のエンジンであると同時に、暴動や組織犯罪を含む不安定要素も加速させる。人口密集地域では自給が追い付かないため食糧や燃料の不足・高騰が人々の生活を直撃し、また情報操作や扇動による触発状態に陥りやすい。未来の戦争は、人・物資・情報の錯綜する巨大都市（メガ・シティ）での都市戦争になるのではないかと予測する軍事専門家も多い[10]。メガ・シティとは居住者が1,000万人を超える都市を指し、2030年までにその数は現在の33から43に増えると予測される[11]。都市人口の拡大が最も顕著に進んでいるのがアジア・アフリカ地域である。これらのメガ・シティは流通の便宜上湾岸沿いに立地していることが多く、気候変動による海面上昇・異常気候や津波などの自然災害のリスクも増加している。図2は都市の脆弱性を人口増加、失業、気候変動、殺人率やテロ事件など11の項目から分析・可視化したもので、リスクが高くなるにつれて青から黄色、オレンジ、そして赤へと変わる。リスクの高い都市が中東・アフリカの海岸線に集中しているのがわかる。これらハイリスク地域での「都市紛争」への対応が国際社会の喫緊の課題となっている。

都市紛争への取り組み

　では国際平和に関する試みの中で、都市紛争はどのように扱われてきているのだろうか。都市紛争のリスクは、2018年の世銀・国連の共同報告書「平和への道：暴力的紛争の予防のための包摂的アプローチ」でも議論された[12]。その一方で国連や主要加盟国の平和活動の中で都市紛争への対策が遅れていることも浮き彫りとなった[13]。市街戦の困難さはモガディシュやサラエボでの介入失敗からも顕著であったが、その後PKOの現場において都市紛争に対する方針は未だ打ち出されていない[14]。PKO文民保護方針（2019年制定）にも人口密集地域に関する記載は無く、一般論として現地の事情に沿った対応が求められている[15]。基本的にPKOは従来の紛争定義に沿って当事者の一方が国家である二者間の大規模な戦闘を想定しており、要員派遣も反乱地域を重点化し首都には本部が置かれるものの部隊数は少ない[16]。南スーダンで2013年に首都ジュバから内戦が始まった際、また2016年のジュバ衝突の際にも再度国連PKOの対応が遅れた一つの所以である。これは大規模な部隊派遣を前提とした現在の国連PKOでは人口が密集する都市部に展開できないという物理的な問題だけではなく、いかに国連の平和活動が既存の紛争定義から脱却出来ていないかという構造的問題もある。

　例外的にPKOが人口密集地域に専念した活動としてはハイチの首都ポルトー・プランスのスラム街対策が挙げられる。国連ハイチ安定化ミッションは元々大規模かつ長期化した内戦への対応ではなく、クーデターで独裁政権が倒れた後の不安定状態・難民流失を懸念したアメリカが法治国家の整備・警察機能の回復を目指して設立された。このミッションは2005年にスラム街の軍事的鎮圧化に乗り出し、2006年には主要部隊提供国ブラジルの犯罪対策を参考にスラム街住民と連携する形で安定化を模索し始めた[17]。ハイチの試みは後に地域型暴力削減(Community Violence Reduction：CVR)と呼ばれ和平合意が存在しない場合や和平合意で言及されない犯罪組織も交えて暫定的な武装解除を進められる切り口となった。しかしPKO全体でのCVR導入は試験的かつ小規模にすぎない[18]。首都を中心として活動するのは部隊派遣を伴わない特別政治ミッション（Special Political Mission : SPM）だが、軍・警察能力を持たないSPMの多くは治安面に関する活動が政策助言などに限られている。2020年にSPMとして発足した国連スーダン統合移行支援ミッションが首都ハルツーム でのクーデターやデモ活動を前に何も具体的治安貢献が出来ていないことからも顕著である。

　現存のPKO・SPMで都市部での治安回復に従事しているのは、中央アフリカ共和国とリビアに限られる[19]。中央アフリカ共和国では2013年３月に首都バンギを制圧したモスリム系武力勢力とクリスチャン系民兵の戦闘が激化する中、2014年4月国連中央アフリカ多面的統合安定化ミッション（UN Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central. African Republic: MINUSCA)が派遣された[20]。MINUSCAは首都治安回復のため同年9月に内部で軍・警察合同のタスクフォースを立ち上げた[21]。この「バンギ・タスクフォース」は国連PKOの中では警察部門が安全保障の指揮統率権を握るという点で初の試みだった[22]。しかし、その数は2015年12月の総選挙時点で1860名に過ぎなかった（MINUSCA定員は軍事部門1万人及び警察部門1800人で、バンギ駐留はタスク・フォースを含む2660名のみ）[23]。バンギの当時の人口は88万人前後と推定され、現地警察の機能が停止状態にある中でバンギ・タスクフォースのみで首都の治安に対処できるものではなく、またPKO要員の装備・訓練不足や現地情報収集の弱さなど国連共通の問題点も残っている。

　カダフィ政権崩壊後のリビアでは2011年9月に国連リビア支援ミッション（United Nations Support Mission in Libya: UNSMIL) が選挙や人権などを支援するSPMとして設立された。しかし民兵組織間の抗争で悪化した治安への対策は殆どなされず、2015年15月に国連主導でリビア政治合意が結ばれ新政府が設立した後もトリポリは民兵の支配下のままだった[24]。UNSMILは民兵間の短期停戦や対話などを目指す現実路線に切り替え、2017年3月にトリポリ・セキュリティ・プランとして民兵を武装解除し警察機構へ統合する試みを始めた[25]。当時の担当官は「トリポリの地図を見ながらどの地域をどの民兵が支配しているのか、誰が相互停戦を結んでいているのかを調べた。市内に警察機能を取り戻すために国連が民兵と協力してコミュニティ・レベルの介入を模索したのは画期的だった。」と話す[26]。2018年8月にトリポリで大規模な民兵組織間の衝突があった後には港や空港などの公共的施設から民兵を撤退させることや武装解除後の財政支援を行うなどの信頼醸成措置を含む新たなセキュリティ・プランが作成された[27]。しかし実際には首都の民兵撤退は実施されておらず、主要な民兵組織が名目上は内務省の管轄の下でこれらの重要地域を「保護する」という形で駐屯を続けている[28]。

おわりに

　国連の統計によると、今日の世界人口の56パーセントが都心部で居住し、その率は30年後には70パーセントに上るという[29]。紛争構造の複雑化・多様化・都市化に関する学術的探求が進む一方で、これまでの国連の対応は初期段階かつ戦略的な視点を欠いた「行き当たりばったり」的処方の印象を受ける。加盟国による意思決定をベースとする国際機関では、都市問題のように国内案件と見做される議論は主権の壁を前に中々発展しない。更には紛争地域に対する平和・人権・人道支援・開発の包括的アプローチの必要性が強調されるものの、実際には安保理の「世界の平和と安全」に関する権限と、環境保全・災害対策・リスク管理を含む技術的分野との兼ね合いは、ほとんど進展がないと言っていい。ハイチのスラム街で試みられた暴力削減措置も、地震や土砂崩れで何度も首都が壊滅状態に陥っている中で、自然災害対策も含め包括的に都市リスクを軽減するという流れには至っていない。しかしアフリカでもモガディシュ、バンギ、ハルツーム、ナイロビ、アジス・アベバを例に、反乱・クーデター・テロ活動・燃料不足・インフレなど政治・経済・社会・環境的脅威に晒されている。こうした都市特有の脆弱性を考えると、これからの紛争地域の治安回復に必要なのは今までの政府・反政府の和平交渉に基づいた紛争解決だけではなく、局地的停戦や警察機能を含む公共財の再配分など自治的要素も重要となってくるだろう。

　国連による中央アフリカ共和国やリビアでの試みは、国家主権をベースとする既存の枠組みの中で国際機関がどこまで自治体をサポートするべきなのか、特に都市という複雑かつミクロなネットワークへ介入できるのかの問いに繋がる。これは、PKOへの自衛隊派遣やアフリカの部隊提供国への能力支援といった従来の国際貢献の在り方とは異なる課題である。まずは、国際安全保障・平和活動に関する議論と犯罪学や都市学といった関連分野の研究間領域を超えた模索が必要だろう。そして現在・未来の不安定地域で第三者が何を貢献できるのかを考えた時に、中央アフリカ共和国やリビアで課題の一つとなった情報収集・分析能力を高めるために、衛星やドローンを使った遠隔探査 (Remote Sensing)技術やクラウドソーシングも交えたリアルタイムのマッピングも視野に入ってくるだろう。変容する紛争の構造の先を行く発想が求められている。次回はこういった国連平和活動のデジタル化について論じる。

(2022/10/07)