インド太平洋地域における信頼醸成の屋台骨――ARFは地域の緊張緩和を実現できるか

　インド太平洋地域では台湾周辺での中国の大規模軍事演習、北朝鮮による相次ぐミサイル発射、ミャンマーの国内紛争の継続等、安全保障環境が悪化しつつある。その主たる要因の一つである米中対立だけを見ても、依然、緊張緩和の見通しは立っておらず、地域の安全保障課題の影響は越境的な傾向を示している[1]。こうした情勢下、同地域に関心を有する諸外国は多国間安全保障協力に積極的姿勢を示している[2]。1990年代からASEAN地域フォーラム（ARF）、上海協力機構（SCO）などの地域機構の枠組みが登場し、その後は日米豪印4カ国（QUAD）、豪英米3カ国（AUKUS）といった「ミニラテラル」[3]も現れた。本論では、同地域で唯一の包摂的な枠組みとして信頼醸成（CBM）を用いた軍事的緊張緩和等を担うARFに注目してその現状を概観し、今後その発展と期待される役割を考察する。

ARFとは何か

　1994年7月に発足したARFは、政治・安全保障課題に関する対話と協力を通じて地域安全保障環境を向上させることを目的とする、インド太平洋地域で唯一の包摂的な多国間安全保障の枠組みである[4]。構成国は議長国を担うASEAN加盟国を始め、日本、米国、ロシア、中国、北朝鮮、EUなどを含めた27カ国・機構となっている。ARFの特徴と言える包摂性[5]はその加盟国数や目的に表れているが、これはARFが協調的安全保障[6]の概念に基づいているためである。つまり、ARFは非対立的構造を有し、主として非軍事的な手段により、信頼醸成措置などを通して、国家間紛争の予防や非伝統的安全保障の課題に対処することを旨としている[7]。こうした特徴もあり、ARFは他の排他的性質を持つ多国間安全保障枠組みと明確に区別することができる[8]。また、その特徴として度々言及されるのが、前述の目的を達成するための3段階のアプローチである。これは信頼醸成の促進、予防外交の進展、紛争へのアプローチの充実という段階を経て、漸進的な発展を図るというものである[9]。しかし、結論から言えば、ARFは依然として1段階目の信頼醸成の促進に留まっている[10]。

ARFの活動事例

　ARFでは主たる安全保障対話としてARF閣僚会合があり[11]、その他にも、5つの分野別会議間会合（ISM）、関連する別トラック会議であるARF専門家/賢人（EEP）会合、アジア太平洋安全保障協力会議（CSCAP）等を継続的に開催している[12]。また、これらの成果について、議長声明、年次安全保障概観等により内外への発信を図っている[13]。ARFはこれら活動を通じて、参加国・機構間の相互理解、信頼醸成を図っているのである[14]。加えて、特筆すべきは、ARFがASEANのイニシアティブによる枠組みだということである。これは所謂ASEANの中心性やARFの組織構造から説明できるが、その特徴として、議長国はASEAN加盟国の持ち回りであり、開催地は議長国となっている。また、その議決にコンセンサス方式（ASEAN Way）を採用している[15]。次項にてARF発展の阻害要因と今後の役割を検討するため、ここではARFの主たる機能の3点に注目する。

　1つ目は、地域におけるトラック1（政府間会合）の対話の場であるARF閣僚会合である。年に1度、地域の外相級の閣僚が一堂に会して安全保障課題について議論を行う、地域の安全保障にとって意義のある枠組みとなっている[16]。例年夏季に開催される同会合のアジェンダは先行して6月頃に開かれるARF高級事務レベル会合（ARF SOM)にて議論・整理されている。ここでARF閣僚会合にて直近で議論された内容を一部例示すると、昨年7月インドネシアで開催された第30回ARF閣僚会合等の場では、ロシアのウクライナ侵攻を巡って米ロで激論が交わされた他[17]、実務者協議の段階から日本の原発処理水放出をめぐって日中間で議論の応酬が生じている[18]。また、緊張の度合いを増す南シナ海問題も取り上げられた[19]。これらは地域の緊張緩和の見通しが立たない中、ARFが定期的に大国間の直接対話の場を提供していることを示している[20]。また、特筆すべき点として、国際社会で孤立している北朝鮮が参加する数少ない国際的枠組みという点もある[21]。

　2つ目は、上記のトラック1を支える、トラック1.5（官民会合）およびトラック2（非政府間会合）の対話の場がある。その内訳は安全保障の課題別の会期間会合（ISM: Inter-Sessional Meeting）、アジア太平洋安全保障協力会議（CSCAP: Council for Security Cooperation in the Asia Pacific）[22]からなり、組織的・恒常的なトラックの場として、政府関係者、学者、その他民間人らが参加している。ISMは一般的にトラック1に区分されるが、その参加者の構成が官民に渡る場合もあり、この点からトラック1.5とみなすことができる。ここでは、災害救援、テロ対策と越境犯罪、海上安全保障、不拡散と軍縮、サイバーセキュリティまで多様なセクションを設けている他、前述の3段階アプローチの進展の方法やARFが掲げる多様な安全保障課題に関する協力を扱っている。かたやCSCAPでは、アドホックなテーマに関する会議を扱っている他、成果の一部を安全保障概観等にまとめ、情報発信も図っている[23]。このようにARFのISM、CSCAPは加盟国各国の官民から多様な安全保障上の関心・意見を吸い上げている機能に加え、加盟国間の安全保障観や関連認識の共有を促すことで、トラック1の公式協議を支えている。

　3つめは、多国間災害救援実働演習（ARF DiREx）と言う、人道支援・災害救援（HA/DR）に特化した訓練がある。同訓練は第1回の2009年以来、隔年で2015年まで計4回実施されており、ASEANを始め、米国、中国、韓国、EUなど加盟国の多数の官民が人員・機材を伴って参加しており、日本からも民間看護師や自衛隊等が参加している[24]。他地域に比べ、インド太平洋地域は自然災害が多いという地域特性を踏まえた同訓練は、参加国の軍民の能力構築を通じたレジリエンス向上、同訓練を通じた参加国間の信頼醸成等を目的としていた[25]。その後、後続する訓練は実施されていないが、ARFの包摂的な特性を活かした取り組みと言える[26]。

　以上、3点を取り上げ、ARFの主たる活動を概観したが、その他にもARFが主催、あるいは関係するアドホックな会合、セミナー、ワークショップや机上演習（TTX）等、多種多様な取り組みがある[27]。こうした諸活動は対話や交流を通じて透明性の向上、ネットワークの構築等を図り、地域の信頼醸成に資するARFの包摂性という特徴を活かした貴重な取り組みと言える。他方で、ARFの多国間安全保障の内容を概観すると、依然としてその活動の中心は対話となっており、3段階アプローチの2段階である予防外交の進展は未だに不十分と言える。

ARF発展の阻害要因

　その理由は既に先行研究でも様々な視点から分析されている[28]。その中でも主たるものにASEANの内政不干渉原則[29]があり、ARFでも同原則は堅持されている[30]。ここでは、紙幅の都合から、CBMが内政干渉と切り離せない関係にあること、域内の安全保障環境の変化の2点に焦点を当てる。

　1つ目はCBMが各国の主権に干渉する性質を持つために、内政不干渉原則を堅持するASEANでは容易に進展し得ないという制約だ。例えば、CBMの制度化が進んでいるOSCEのケースでは、CBMは交流、検証、規制という3段階で進展してきた。しかし、その進展が規制の段階となると軍の行動は本来、国家の専管事項であるにも関わらず、大規模軍事演習の事前通告の制度など、それを制約していくという性質を持つことになる[31]。言い換えれば、OSCE型のCBMは交流や透明性の向上を要求するあまり、内政不干渉原則が尊重する国家安全保障といった国家の主権領域に侵入しようとするため、CBMと主権には緊張関係が存在するのである。ARFではHA/DRなどの一部領域では、特定コンテクストに基づくCBM発展など、内政不干渉原則に抵触しない形での発展を模索してきた。他方、ミャンマーの国内紛争を巡っては、2021年4月に「5つのコンセンサス」[32]に合意し、暴力の即時停止を求めたが、依然として具体的取り組みに至っていない[33]。つまり、OSCEのようなCBM発展にはこれまでASEANが保持してきた基本原則がハードルとなっているのである。

　2つ目は大国間競争の激化でASEANが中立的スタンスをとっているための安全保障環境の変化による制約である。ARF成立後、DiRExなどに見られる機能的発展は2010年代半ばがピークであったが[34]、これはかつて地域秩序において米国が優位にあり、大国間関係が比較的安定していたことが大きな背景にある[35]。その後、そうした状況は長くは続かず、中国の経済成長と共に、東シナ海での防空識別圏設定（ADIZ）、南シナ海での軍事化等を進め、地域での影響力を拡大させてきた。また、ロシアも以前から関係の深い中国、北朝鮮等を介して地域にアプローチしており、ウクライナ戦争はこの傾向をより強化した[36]。米国はこうした中ロの動きに警戒し、中国に対する関税強化、航行の自由作戦の増加等、政治的・軍事的な対抗姿勢を示してきた。そうした結果、大国間競争は激化している[37]。そして、ASEANは米中いずれにも与しないという対応策をとってきたが[38]、その中立的スタンスにより、米中ロも参加するARFでは、南シナ海、人権、台湾といった肝心な問題に真正面から関与できず、地域の緊張緩和への期待に答えられないのである。

今後のARFに求められる役割と機能とは

　ARFによる多国間安全保障の取り組みは未だに有効な紛争予防機能を備えるに至っておらず、他にも多くの課題を抱えている。しかし、ARFはインド太平洋地域における信頼醸成を促す、対話の場としての重要な役割を担い続けてきており、これまで地域の紛争予防に外交手段を介した課題の平和的解決の促進等の一定の貢献をしてきたことも事実である。また、他に代替する機関や制度が不在な点からも、その役割への期待は継続するはずだ。

ただし、主要国の政治動向、国際情勢の急速な変化を受け、各種多国間安全保障の枠組みは今後より一層その存在意義を問われることになる。ARFも例外ではなく、その包摂性等の特殊性を活かし、加盟国の個別利益を超えた地域共通の利益について、より踏み込んだアジェンダ設定、取り組みを行う必要があるはずだ[39]。

　一方で、本稿で論じたARFの制約要因を考慮すれば、そのCBM機能を発展させるには、国家間のトラック1協議よりも、非政府主体によるトラック2を主体とした機能発展の道筋が現実的だろう[40]。OSCEのような国家主導の制度化によるCBMの進展は、現在のARFには取れる選択ではないため、例えば、トラック1.5あるいは2に新たなISM等の機能的なプラットフォームを設けることで、地域の緊張緩和への対応、民主主義に係る取り組み等のアジェンダを検討してARFの機能を発展させる道筋をとれるのではないか。その際、多国間安全保障で先行する欧州の取り組みも参考にできるし、協力も得やすいだろう。

　筆者は、2023年12月に、ドイツのシンクタンクGIGA（German Institute for Global and Area Studies）が主催する信頼醸成に係る国際会議に参加したが、欧州の有識者は台湾有事の可能性を含めたインド太平洋地域の昨今の動向を注視しており、欧州によるインド太平洋地域の安全保障の取り組みへの支援に強い関心を有していた[41]。今年も7月にビエンチャンにて第31回ARF閣僚会合が開かれたが、他のミニラテラルやアドホックな枠組みと併せ、今後もその価値は有用であり、日本としてもその動向に注目していくべきである。

(2024/08/09)

＊この論考は英語でもお読みいただけます。
The Foundation for Confidence-Building in the Indo-Pacific Region ― Can the ARF Ease Tensions in the Region?