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論考

No. 106
2021/11/5

インド太平洋におけるバイデン政権の対中バランシング
最近の主な取り組みと日本の課題

森 聡
法政大学法学部教授

バイデン政権が発足してから10カ月が経ち、その対中政策やインド太平洋戦略は、競争に力点が置かれて、トランプ政権期に発動された措置が少なからず維持されていることを捉えて、連続性を指摘する論考や新聞記事も少なくない。しかし、何から何まで連続しているわけではなく、当然の事ながら変化もあり、前政権から続行されている措置についても、その背後にある知的枠組みや政治力学も変化している。民主党内の事情も反映して、対中アプローチは変化しており、気候変動、軍事、貿易、安全保障などの分野で協議が再開されているのは、その一例であろう1。今回は、バイデン政権によるインド太平洋への関与の大枠と、対中バランシングにまつわる取り組みを取り上げたい。

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バイデン政権の対中戦略は、①国内投資を通じた競争力強化、②インド太平洋への関与、③グローバルな規範・標準の推進という、大きく3つのレベルで展開される多元性を有するものであり、8月の時点においては、もっぱら①と③に注力される傾向が顕著であった2。しかし、9月になって②のインド太平洋への関与にまつわる取り組みが前面化した。

バイデン政権は、本稿脱稿時までにインド太平洋戦略に関する戦略文書を発出しておらず、その知的枠組みは依然として明らかにされていない。しかし、政権入りする直前の本年1月にカート・キャンベル(政権入り後はホワイトハウスのインド太平洋調整官)とラッシュ・ドーシ(政権入り後はNSC中国部長)が『フォーリン・アフェアーズ』オンラインに寄稿した論考では、<バランシング>と<秩序構築>の両面で、各種分野での連合を形成し、正統な地域秩序を作り上げていくという基本的な考え方が披露されていた3。(なお、その後ドーシは、今夏上梓したThe Long Gameにおいて、冷戦後の中国のグランドストラテジーが国際的な出来事を契機にして、3段階で発展してきたと分析し、アメリカの対応策を、<中国の秩序阻止>と、<アメリカの秩序構築>という二つの枠組みの下に、軍事・経済・政治という3つの分野で各種取り組みを整理している4。この二つの枠組みは、広義のバランシングと秩序構築に符合している。)

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バイデン政権によるインド太平洋地域への関与強化は、9月から10月にかけてAUKUS、AUSMIN、Quadと続けて開催され、バランシングと秩序構築に寄与する各種の政策イニシアティヴが打ち出された。もともと春先にバイデンがアフガン撤退を決定した際には、撤退期日を9月11日としていたこともあり、その直後に、インド太平洋への転回を印象付けるという算段もあったとみられる。今後インド太平洋戦略に関する公式文書が出されるとすれば、地域諸国の政治体制の多様性を踏まえて、おそらく政治体制を問わずに機能分野別の協力を進める姿勢を示し、また地域諸国だけでなく、軍事的緊張と国防費の増大を嫌う民主党内左派にも配慮して、対中対決色も後退させるかもしれない。しかし、そのことはアメリカによる対中バランシングが後景に退くことを意味するわけではない。そこで今回は、バランシングにまつわるバイデン政権の直近の主な取り組みや動きを振り返って、日本が直面する課題について論じてみたい。

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そもそもバイデン政権がインド太平洋地域におけるバランシング一般を重視する背景には、アメリカの国家安全保障における核兵器の役割を低下させたい左派勢力を民主党内に抱えるバイデン政権の政治的な事情と、中国が近年核戦力を急速に増強し、通常戦力をめぐる軍事バランスが重要性を増しているとの認識が強まっているという戦略的な事情がある。対中バランシングは、オバマ政権期からセキュリティネットワーキングという形で重層的・多角的な安全保障協力が進められ、トランプ政権期には太平洋抑止イニシアティヴ(PDI)なる取り組みも議論され始めたが、ここへ来て同盟国との防衛協力を軍事技術共有と米軍のプレゼンス拡充という形で強化する動きが出てきた。すでに広く知られている通り、バイデン政権はオーストラリアとの防衛協力を強化する取り組みを展開した。9月15日には米英豪首脳がAUKUSの発足を発表し5、翌16日のAUSMIN(米豪2+2)の共同声明では、米豪防衛協力の強化が謳われた6。先に端的に言えば、バイデン政権は、AUKUSで軍事技術共有を通じたオーストラリアの防衛力強化に、そしてAUSMINで米軍のオーストラリア展開の本格化に乗り出したのである。

第一に、AUKUSの本質は米英豪による軍事技術共有である。その経緯や課題や注目点についてはすでに各方面で論じられているので7、ここでは詳細に触れないが、オーストラリアによる原子力潜水艦の取得にスポットライトが当たったものの、人工知能、量子技術、サイバー、その他の潜水艦技術などが共同声明では触れられており、潜水艦技術や原子力推進技術に限定されない軍事技術の共有が進められていくことになる。なお、アメリカはイギリスとオーストラリアそれぞれとの間に、二国間のDefense Trade Cooperation Treatyを2007年に締結しており(2010年発効)8、米英・米豪それぞれの二国間で許可・承認された政府・民間企業関係者から成る共同体内部において、装備と技術情報を相互に輸出入できる枠組みを持っているため、AUKUSはこの法的枠組みの上に構築されることになる9。(ニュージーランドも手を挙げたようであるが、類似の法的枠組みがなければ、米英豪間のものとは別種のものにならざるを得ないかもしれない。)

原子力潜水艦の取得については、もし実現すれば、潜水艦によるパトロール活動の範囲拡大と期間延長が実現するほか10、潜水艦発射型の対艦巡航ミサイルを搭載すれば、第一列島線の外部から中国の上陸部隊を脅かすことができるという指摘もある11。こうした能力をどう実現していくかは、18ヵ月の協議の中で詳細が詰められていくという事であるが、そのハードルはかなり高いとみられる。そもそも米英の潜水艦建造施設は、両国の本来の建造計画に対応するためにフル稼働しているとされ、もしオーストラリアへの引き渡しが遅れれば、コリンズ級潜水艦が退役してから次期潜水艦の就役まで空白期間が生まれてしまうというリスクがある12。また、オーストラリアで原子力の安全な管理のために必要な体制の構築と人員の育成・確保は並大抵の事ではない13。さらに、オーストラリアの国防予算をさらに引き上げる必要が生じるかもしれず、複数の政権を跨ぐ財政的コミットメントの維持は大きな政治的挑戦となる。

AUKUSは、フランスによるオーストラリアの次期潜水艦の開発をめぐって問題が生じていたことが発端となった。しかし、その背景には、次の3つの大きな流れがあった。アメリカは、2018年の国家防衛戦略で、同盟国との相互運用性のさらなる向上を目指し、2020年12月の米海軍・海兵隊・沿岸警備隊の合同海洋戦略で「全領域統合海軍力(Integrated All-Domain Naval Power)」なる構想を打ち出して、同盟国との協力を積極的に強化する動きを進めていた14。また、イギリスは、インド太平洋地域への戦略的関与を本格化させ、例えば2021年3月の防衛コマンドペーパー『競争の時代における防衛(Defense in a Competitive Age)』では、オーストラリア、ニュージーランド、カナダとの協力がインド太平洋への傾斜(tilt)の中核を占めるとされている15。そしてオーストラリアは、2020年の防衛戦略アップデート(DSU)を通じて、防衛力の大胆な強化に踏み切り、今後10年間の防衛予算を40%増額することにコミットして、特に新規能力を獲得するための予算を10年間で144億ドルから292億ドルにまで引き上げる決定を下していた16。AUKUSは、これら3つの背景要因があったからこそ実現しえた面もあったことを見落とすべきではない。

第二に、AUSMINの共同声明では、様々な分野における米豪協力が謳われているが、特に注目すべきなのは、フォースポスチャー強化協力(Enhanced Force Posture Cooperation)である。米豪両国は、昨年のAUSMINで作業部会を設置し、この作業部会の勧告が今年のAUSMINで承認された。共同声明では、①米空軍機全機種のローテーション展開と訓練、②米海軍の水上艦艇と潜水艦の兵站や能力維持、③陸軍の統合演習や諸外国との共同作戦演習、④地域におけるハイエンドな戦闘と共同軍事作戦を支援するための兵站や能力維持体制の整備が列記されている。10年前にオバマがオーストラリアを訪問した際に打ち出した、ダーウィンへの海兵隊のローテーション展開と比べると隔世の感がある。アメリカ国防当局は、中国との武力紛争に備えて、インド太平洋地域ひいては世界で縦横無尽に部隊を展開できる態勢を整えており、近々米軍再編のためのグローバルポスチャーレビューも発表されるといわれている。

なお、前述のAUSMINの共同声明には、「戦略的能力に関する協力(Strategic Capabilities Cooperation)」というセクションがあり、そこでは、米豪は非公表の「戦略的能力の協力と実施に関する主旨書(Statement of Intent on Strategic Capabilities Cooperation and Implementation)」に署名したとあり、今後のAUKUSの取り組みを裏付ける具体的なプログラムの大枠についても既に一致している可能性がある。ちなみに、同じセクションでは、米豪が極超音速兵器や電子戦に関する協力も進めている事実にも触れられ、その進展が確認されている。このほか、科学技術や防衛産業基盤、サプライチェーンを含む裾野の広い協力を進める米豪両国の意思が示された。

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こうしてみると、インド太平洋における対中バランシングは、目下オーストラリアを基軸にして動いている。アメリカは、①米英によるオーストラリアの防衛力強化(AUKUS)と、②米豪同盟を基盤にした米軍受入体制の強化(AUSMIN)という2本柱を建てようとしており、これにオーストラリアが、③地域諸国との安全保障パートナーシップを重層的に展開する(直近では10月27日に第1回ASEAN・オーストラリア首脳会議を開催して「包括的戦略パートナーシップ」を締結17)という取り組みを付加して、中国の軍備増強と対外進出に向き合っていく流れが出てきている。AUKUSは、18カ月の協議を経て詳細を固めるとしており、正直なところ原潜開発協議の結果は予断を許さないところがあるが、米英豪がリスクを抱えつつも、2030年代後半から2040年を目標とした能力強化に長期的にコミットした事自体は非常に意義深い。

今後バイデン政権は、「統合的抑止(Integrated Deterrence)」なる概念を、来年発出されるといわれる国家防衛戦略(NDS)に組み込むといわれている。これまでの政権高官の説明によれば18、この概念は非常に多義的で、すでに批判も出ているようである19。ただし、アメリカによる同盟国・パートナー国との防衛協力の強化は既定路線であり、日本に対して穏便に防衛力の強化を促す可能性もあろう。オーストラリアは、精力的に自国の防衛力を強化し、米軍の受入体制も強化して、国家予算でそれらを裏付けて西太平洋地域を南方から安定化させる取り組みを進めている。日本も、戦域上の特性が異なるとはいえ、西太平洋地域で対中抑止を実効化させてそれを中長期的に維持し、対中バランシングで重要な役割を果たす必要のあることが、日に日に際立ちつつあるといえよう。

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バイデン政権が、他の同盟国による防衛力強化に関してどの程度力を入れるかは、今後の中国の対外行動に関する「想定」にも影響を受けると考えられる。前述のドーシは、中国がブレグジット、トランプ選出、パンデミックの発生を契機に、世界への拡張戦略(global expansion strategy)を追求し始めたとして、国際要因が中国の対外行動に影響をもたらしているとする見方をとっている。これに対してハル・ブランズとマイケル・ベックリーは、急速に台頭した中国が、資源・人口・生産性低下・債務激増といった国内の衰退要因の深刻化に直面し、他国からの反発と対抗に遭うと攻撃性を増すとする、「ピークを迎える大国の罠(Peaking Power Trap)」という説を唱えている20

これらの議論は、それぞれ重視する要因が異なるが、中国が、目下国際秩序を変革する機会を見出して世界規模で影響力を拡大しようとしていて、同時に今後は深刻な国内問題と国際的な反発に直面していくため、その「機会の窓」が狭まっていくと中国の指導者が考えるのではないかという、中国の今後に関する「想定」を導く上では並存しうる。こうした危機発生のリスクを高めに見積もる「想定」がどこまでワシントンで蔓延しているのかは、絶えず調査していかなければならないが、10月下旬に開催された日米の国際会議では、台湾危機の発生しうる時期が、思われている以上に差し迫っているのではないかと指摘するアメリカ側専門家もやはりいた。台湾をめぐる危機は遠い将来に到来するのではなく、近い内に発生するのではないかというマインドセットは、単に香港国家安全維持法に端を発するワシントンの警戒感だけではなく、中国の今後に関する大局的な想定や見通しに基づいて生み出されている可能性もあり、丁寧な分析が必要であろう。

なお、こうした危機が差し迫っているという「想定」が当たっているかどうかは、まったく別問題である。近い内に中国が台湾攻撃に及ぶ可能性は、排除できないが高いわけでもない、とするアメリカの中国専門家もいる。短い内に危機が発生するという「想定」の当否はさておき、バイデン政権内で中国に関していかなる「想定」が主流化するかは、その対中政策やインド太平洋戦略にも影響するので、その重要性は看過できない。バイデン政権は、もともと「統合的抑止」の考え方の下で、同盟国による防衛努力の強化を重要視しているであろうが、危機が差し迫っているとの見方が強まれば、日本のような同盟国に対して防衛力の強化を求める政権の働きかけは静かに強まるであろう。日本は、そもそもアメリカに働きかけられるまでもなく、自らを取り巻く安全保障環境を踏まえて、大胆な防衛予算増と新たな能力の獲得を決定して実行すべきであるが、バイデン政権からの働きかけがもし強まれば、そこで実のある防衛力の強化と大胆な防衛予算の増額を打ち出せるかどうかが問われることになり、日本の防衛政策と予算をめぐる政治は正念場を迎えるだろう(他方、バイデン政権内では、台湾問題を技術や経済の問題として捉えがちだという見方もあるようだが、その真偽は定かではない)。地域安定化のためには日本の防衛努力の大胆な強化について果断な決心を持って行動する時が迫っており、ここ数ヵ月から数年内に日本がどのような決定と行動に出るかは、同盟国としてのステータスや影響力、ひいては地域外交における発言力をも左右していくことになるだろう。

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日本による防衛力の強化は、アメリカとの効果的な連携を通じて中国に対し、「武力による政治的目的の達成は不可能」だと判断させる抑止という目的に導かれるべきである。そして中国に対して、「5年、10年、15年、20年軍拡を続けたとしても、日米豪が一部欧州諸国と束になって対中バランシングするので、地域諸国に対する支配力を高めたり、『戦わずして勝つ』などというような状況を作り出すことはできずに、軍拡は無駄に終わる、だから軍拡はやめて軍備管理交渉を進めるべきだ」という暗黙のメッセージをすぐにも送り、今後も送り続ける必要がある。ただし、中国の軍拡は国内的な要因によるところも少なくないといわれているため、また何よりも台湾問題があるので、中国が軍備管理交渉に乗ってくる可能性は現時点で極めて低い。したがって、アメリカやオーストラリアと効果的に連携しながら進める日本の防衛力強化は、地域の安定に不可欠の取り組みとなり、バランシングは当面続くことになる。しかし、それでも防衛力強化とバランシングが正統なものであるという「大義」を示し、中国に対して軍備制限を呼びかける一方で、日本自身が無目的な防衛力強化に向かわない自覚を絶えず確認すべきであろう。その大前提として、中国が自らに有利な状況を作り出せていると思うようになれば、それは抑止の劣化を意味し、武力による現状変更のリスクが高まることは忘れるべきではない。

こうした目的を果たすためには、日米そして日米豪が持続可能な対中抑止戦略で一致し、具体的な役割・任務・能力を効果的に整合させ、その実現に必要な予算的措置をこれから長期間にわたって計画的に講じていくことに、今コミットすることが必要不可欠となる。日本による防衛予算増は、毎年の増額率を漸次引き上げる必要もあるが、それに留まらずに、10年から15年かけてどのような防衛力を整備するために、防衛予算をいかなる水準にまで引き上げるのかという長期的な計画を具体的に示し、それを国際公約することが望まれる。防衛予算を増やす政治的なハードルは高く、それ以外の予算とのトレードオフの問題も難しいので、政治的に不可能だと言われるが、事が「政治的」である限り不可能ではない。その実現は予算決定権者がどれほど日本と地域の安全保障を重視して真剣に取り組むかに懸かっているといえよう。

日本の安全保障関連の戦略文書の改定は重要だが、中国は、日本やアメリカの実際の決定と行動を注視しているので、日本が本気で自国と地域の安全保障にコミットするのであれば、①能力強化と②防衛予算増を決定し、③それを国際公約する必要がある。いずれ「日米豪2+2」を開催して、連合的な防衛力(federated defense)21 の整備を進めていくための具体的な取り組みと予算的な裏付けに関してコミットメントを表明するような動きが出てくるかもしれない、という希望的観測を今はあえて持ちたい。そうした大きな地域安全保障戦略の中で日本に必要な能力と技術を特定し、その最適な獲得方法を割り出して、もし日米に加えて第三国を巻き込んだ方がいいとなれば、結果的にAUKUSに類似の日本版の安全保障パートナーシップが事実上でき上がることもあるかもしれない。逆に、枠組みが先にありきの考え方には慎重であるべきだろう。この他にも課題は山積しているが、いずれ機を得て稿を改めたい。

(了)

1 軍事、貿易、安全保障については、中国外交部副部長が米中間に作業部会を設置し協議を開始したと中国メディアに語った。Jenni Marsh, “China Reports Progress on U.S. Disputes Before Biden-Xi Summit,” Bloomberg, October 13, 2021, <https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-10-13/china-reports-progress-on-u-s-disputes-before-biden-xi-summit> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

2 Ashley Townshend et al., “Correcting the Course: How the Biden Administration Should Compete for Influence in the Indo-Pacific,” United States Studies Centre, the University of Sydney, August 27, 2021 <https://www.ussc.edu.au/analysis/correcting-the-course-how-the-biden-administration-should-compete-for-influence-in-the-indo-pacific> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

3 Kurt M. Campbell and Rush Doshi, “How America Can Shore Up Asian Order,” Foreign Affairs, January 12, 2021, <https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

4 Rush Doshi, The Long Game: China’s Grand Strategy to Displace American Order (New York: Oxford University Press, 2021).(本文に戻る)

5 The White House, “Joint Leaders Statement on AUKUS,” September 15, 2021, <https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

6 U.S. Department of State, “Joint Statement on Australia-U.S. Ministerial Consultations (AUSMIN) 2021,” September 16, 2021, <https://www.state.gov/joint-statement-on-australia-u-s-ministerial-consultations-ausmin-2021/> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

7 例えば次を参照。佐竹知彦「AUKUS誕生の背景と課題―豪州の視点」SPF国際情報ネットワーク分析 IINA、2021年9月28日、<https://www.spf.org/iina/articles/satake_03.html> (2021年11月4日参照);鶴岡路人「米英豪の新たな安全保障連携に見た可能性と矛盾」東洋経済オンライン、2021年10月25日、<https://toyokeizai.net/articles/-/463266?page=2>(2020年11月4日参照);森聡「バイデン政権とAUKUS・QUAD」『東亜』2021年11月号、58-59頁。 (本文に戻る)

8 Office of the Executive Director for International Cooperation, “Defense Trade Cooperation Treaties,” <https://www.acq.osd.mil/ic/DTCT.html> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

9 Shayan Karbassi, “Legal Mechanisms of AUKUS Explained,” Lawfare, September 24, 2021, <https://www.lawfareblog.com/legal-mechanisms-aukus-explained> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

10 Jim Thomas, Zack Cooper, and Iskandar Rehman, "Gateway to the Indo-Pacific: Australian Defense Strategy and the Future of the Australia-U.S. Alliance," Center for Strategic and Budgetary Assessments, November 9, 2013, p.33. <https://csbaonline.org/research/publications/gateway-to-the-indo-pacific-australian-defense-strategy-and-the-future-of-t> accessed November 4, 2021.(本文に戻る)

11 Sidharth Kaushal, “What Does the AUKUS Deal Provide its Participants in Strategic Terms?” RUSI, September 21, 2021, <https://rusi.org/explore-our-research/publications/commentary/what-does-aukus-deal-provide-its-participants-strategic-terms> accessed November 4, 2021.(本文に戻る)

12 Chris Buckley, “Nuclear-Powered Submarines for Australia? Maybe Not So Fast.” New York Times, November 3, 2021, <https://www.nytimes.com/2021/10/29/world/australia/nuclear-powered-submarines.html> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

13 Ibid.(本文に戻る)

14 U.S. Marine Corps, U.S. Department of the Navy, and U.S. Coast Guard, "Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power," December 2020, <https://media.defense.gov/2020/Dec/17/2002553481/-1/-1/0/TRISERVICESTRATEGY.PDF/TRISERVICESTRATEGY.PDF> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

15 Secretary of State for Defense, "Defense in a Competitive Age," March 2021, pp.29,32-33, <https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/974661/CP411_-Defence_Command_Plan.pdf> accessed November 4, 2021.(本文に戻る)

16 Australian Government Department of Defense, "2020 Defense Strategic Update," July 2020, p.54, <https://www.defence.gov.au/about/publications/2020-defence-strategic-update> accessed on November 4, 2021; Ben Westcott, “Australia announces $186 billion in defense spending amid rising tensions in the Indo-Pacific,” CNN, July 1, 2021, <https://edition.cnn.com/2020/07/01/australia/australia-china-defense-spending-morrison-intl-hnk/index.html> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

17 Prime Minister of Australia, “Australia-ASEAN Leaders’ Summit and East Asia Summit,” October 27, 2021, <https://www.pm.gov.au/media/australia-asean-leaders-summit-and-east-asia-summit > accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

18 C. Todd Lopez, “Defense Secretary Says 'Integrated Deterrence' Is Cornerstone of U.S. Defense,” U.S. Department of Defense, April 30, 2021, <https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2592149/defense-secretary-says-integrated-deterrence-is-cornerstone-of-us-defense/> accessed on November 4, 2021; Jim Garamone, “Official Talks DOD Policy Role in Chinese Pacing Threat, Integrated Deterrence,” U.S. Department of Defense, June 2, 2021, <https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2641068/official-talks-dod-policy-role-in-chinese-pacing-threat-integrated-deterrence/> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

19 例えば次がある。Stacie L. Pettyjohn and Becca Wasser, “Don’t Sweat the Small Stuff: Getting Force Design Right in the Next National Defense Strategy,” War on the Rocks, October 12, 2021, <https://warontherocks.com/2021/10/dont-sweat-the-small-stuff-getting-force-design-right-in-the-next-national-defense-strategy/> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

20 Michael Beckley and Hal Brands, “The End of China’s Rise,” Foreign Affairs, October 1, 2021, <https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2021-10-01/end-chinas-rise> accessed on November 4, 2021; Hal Brands and Michael Beckley, “China Is a Declining Power – and That’s the Problem,” Foreign Policy, September 24, 2021, <https://foreignpolicy.com/2021/09/24/china-great-power-united-states/> accessed on November 4, 2021; Michael Beckley and Hal Brands, “Competition With China Could Be Short and Sharp,” Foreign Affairs, December 17, 2020, <https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-12-17/competition-china-could-be-short-and-sharp> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

21 Michael J. Green, Kathleen H. Hicks, and Zack Cooper, “Federated Defense in Asia,” Center for Strategic and International Studies, December 2014, <https://ciaotest.cc.columbia.edu/wps/csis/0032993/f_0032993_26859.pdf> accessed on November 4, 2021.(本文に戻る)

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