今から3年前、ある国際的な大企業がコントロール・リスク社を訪れ、アフリカの某国での投資案件について助言を求めてきた。その国は、長期にわたる内戦につぐ内戦から再建の途上にあり、商業的な機会があることは間違いない。当社の役割は、コンサルタントとして政治的（political）リスクと、安全面（security）および規範面（integrity）でのリスクについてアドバイスを提供することであった。

焦点は汚職に関する問題である。クライアントの上級幹部たちは、賄賂を払わなくても事業ライセンスを入手できると踏んでいたが、一方で、円滑に事業を経営していくために、少額ではあるが数多くの「運営上の賄賂」が毎日・毎週のように要求される環境の中で、果たして本当に事業を営んでいくことができるのかについて確信が持てずにいた。これらの要求に屈したら、母国の国外腐敗防止法に基づいて告発の対象となりやすいのではないか。結局、我々は彼らの懸念を払拭することができなかった。クライアントの事業開発責任者らは投資を進めたがっていたが、弁護団はかなり慎重な構えを見せた。投資は未だ行われていない。

このエピソードから、2つの主要な政策目標の関係と潜在的な緊張が浮き彫りになる。

緊張は、タイミングと実務的な意思決定に関わるものだ。世界銀行の2011年版「世界開発報告（World Development Report）」が指摘するように、繰り返される暴動を防ぐことのできる合法的な機関を立ち上げ、さらに腐敗が少ない公平なビジネス環境を作るためには、優に一世代はかかる ¹。ビジネス関係者はそんなに待つことなどできない。完璧でないビジネス環境で事業を行うか、何もしないか、どちらかである。

本稿では、これらの問題について詳しく検証している。もっとも過酷な環境の中でも、実業家たちは決して無力ではない。さまざまな選択を行うことができるし、紛争後の復興、腐敗への抵抗、グッドガバナンスの促進などに、良い意味でも悪い意味でも影響を及ぼしている。だが、ベストな選択を行うためには、民間セクターの仕組みの裏表に精通している政策立案者らの助けが必要であることは否めない。

経済交流は、たとえ戦時中であっても何らかの形で続く。軍首脳には、武器を買い兵士を養うための財源が必要だ。そのために、例えば、麻薬や支配している地域で採掘した鉱物などを取引している。

こうした経済交流は、公式な法律ではなく慣習やある程度の相互信頼、そして権力のある政治的、軍事的指導者らによる権利行使によって規制されている。民間事業が生き残るためには、少なくともこれら指導者らの黙認が必要である。その黙認を得るために、通行料、「革命税」、「みかじめ料」などを支払う。紛争地域においては、生存するためにそうした金員を支払う必要があるが、国家が機能しているようなもっと平和な環境では、不法行為やある種の贈収賄として見られるだろう。

和平調停では、戦いを止めさせることはできるものの、すぐさま対立を解決するものではない。例えばアフガニスタンでは、2001年のタリバン政権崩壊以来、大統領選挙と議会選挙の2枚看板を立てているにもかかわらず、国家の公式な政治制度はなお脆弱である。同国の政治の最大の特徴と言えば、経済力基盤をもって地方軍閥のリーダーたちと交渉することである。2009年に執筆したエッセイの中で、アレックス・デワール（Alex de Waal）は、西側諸国の政策立案者たちにとって「アフガニスタンで失敗を回避するということは、同国の利益誘導型政治を、賄賂も何もかもひっくるめて受け入れることだ」と指摘している ²。

カブール、カンダハル、ヘラートなどのバザールで生き残りを懸け、繁盛をめざす商人にとって、デワールの観察はわざわざ論じるまでもないほど当たり前すぎるかもしれない。しかし、「賄賂も何もかも」がまったく問題ではないと解釈するのは間違っている。政治の後援者たちへの「貢ぎ物」に加えて、小役人への賄賂、ゆすり屋にみかじめ料を支払わなければならないということは、現地の起業家の商売の生き残りを脅かし、海外からの潜在的な投資家も思いとどまらせてしまう。さらに、国境を越えた贈収賄を取り締まるための国際的な法体制の整備が徐々に進んでいるため、抑止効果がいっそう大きくなる。
 

国際ビジネスのための腐敗防止規範の誕生
世界規模の貿易が広がるにつれて、腐敗による歪みを取り除くための国際ルールが徐々に展開していった。こうしたルールが完全に効果があると言うのは甚だ軽率であるが、少なくとも新興の国際的な枠組みとして認識することができる。順守の度合いはまだ一様ではないが、規則は明らかに足並みが揃っている。

米国における海外腐敗行為防止法
米国の連邦海外腐敗行為防止法（FCPA）は、国際的な贈賄を制限する一連の取り組みの中で、他に先駆けて1977年に制定された。FCPAの意義は、腐敗防止法としては初めて域外適用されるものであったことである。米国の企業（ならびに米国の証券取引所で上場している日本や外国の企業）は、世界中のどの国でも公務員に対して賄賂を支払った場合、米国で罰が科される可能性がある。

OECD賄賂防止条約
1977年に、米国政府は他国もFCPAに倣って独自の法を制定して行くであろうと期待していた。ところがそれから20年間、他国からの呼応するがなかった。それから一転、1997年に経済協力開発機構（OECD）の加盟国は「国際商取引における外国公務員に対する贈賄の防止に関する条約」を締結した。現在は、OECDの全加盟国34ヶ国とアルゼンチン、ブラジル、ブルガリア、コロンビア、ロシア連邦および南アフリカの非加盟国6ヶ国が条約を締結している。日本は、不正競争防止法を通して本条約を施行している。

より小規模な「営業上の」贈収賄に焦点
FCPAとOECD条約はいずれも「大規模な贈賄」、すなわち大型契約を獲得するための大掛かりな賄賂に焦点を当てている。ところが、近年では日々のビジネス取引に関連したもっと少額の支払いに世界的な注目が集まっている。

FCPAは、通関手続き等、所定の政府による手続きを迅速に進めるために、海外贈賄罪の定義からいわゆる「便宜を図ってもらうための支払金」は除外している。しかし、支払う者が法的に権利を有する取引をスピードアップしようとするときにしか、この例外は適用されない。先ごろ米国政府当局は、本来権利のない特権を得るために税関職員に金銭を払う会社の起訴を行っている。例えば、関税の支払いを免れるために賄賂を支払った会社に罰金を科している。一方、英国の贈収賄法は、便宜を図ってもらうための少額な支払金も含め、あらゆる種類の贈収賄に適用される。また、この贈収賄法は、英国とつながりのある、日本企業も含む英国籍でない企業にも適用される。

にもかかわらず、きちんと統治されていない国々においては、金額の小さい「運営上の賄賂」を求められることに対して、大企業も小さい会社も大いに苦慮している。典型的な事例として、会社の登記から税の支払いや法的な争いの解決に至るまで賄賂が要求される。さらに、紛争のある国々では、本来反政府勢力から自分たちを守ってくれるはずの政府軍からの暴力行為の脅威を伴う財物強要にさらされる可能性もある。新たなビジネスチャンスを検討するとき、会社はリスク評価を行うにあたって、こうしたあらゆる要因を考慮に入れなければならない。

経済改革や政治的解決の末に市場が開かれはじめると、世界の実業界ではしばしば熱意のさざ波が起こる。例えば、イラクでの建設契約を巡っては、2000年以降広く議論を呼んだ ³。最近では、ミャンマーの政治改革の流れで一もうけしようと、何千という自称海外起業家たちが視察旅行を行っているが、同国の大部分は今でも紛争地域である。みんな遅れを取りたくないのだ。

最初の興奮が冷めると、次に冷静な分析期間が長々と続く。たとえ当初の熱狂ぶりが正当なものであっても、会社が抱く希望に見合う利益が出始めるには、会社の規模やセクター、国籍、リスクへの覚悟によって細かい数字は異なるが、早くても数年間かかるものだ ⁴。

最初は必ず商業的な質問から始まる。昔からアンゴラやコンゴ民主共和国、イラクといった国々の大きな魅力は、石油、ガス、鉱物などの天然資源を入手する可能性だ。石油会社や採掘会社は一般的に長期的な計画を持っており、他の業種よりもリスクを負う覚悟もある。だが、他のセクターの会社にもチャンスがある場合もある。1990年代後半以降、サハラ以南のルワンダ、シエラレオネ、コンゴ民主共和国などの紛争地域も含めた全域で、携帯電話網の急速な拡張により大きな商業的成功が聞かれた。今のミャンマーにも同じような「抑圧された需要」が存在している。

商業的な質問に対して満足のいく答えが得られると、次に会社は他の要因について検討を始める。安全上のリスク、その国の交通網や通信インフラの状態、規制問題などである。規制問題に対する懸念は、国の政治的なエネルギーが他に向けられたために取り残されたままとなっている時代遅れのモデルなどから生じる。例えば、ミャンマーは現在、植民地時代から受け継いだものや、1960年代から1970年代にかけて行われた社会主義の実験から生まれた商法の枠組みを再編するための広範なプロセスに着手している。インフラ整備の遅れと時代遅れの規制のせいで、例えば許認可申請などに遅れが生じることも多く、その結果、いわゆる「取引費用」が高くなる。

営業レベルにおいて、賄賂の要求は一種の取引費用と考えることができる。その仕組みとして、3通りが考えられる。会社は、お役所仕事的手続きを省くために金銭を支払い、結果として追加の財務費用を支払うことがある。あるいは、支払いを拒み、必要なものが得られない場合もある。第三の可能性として、会社は支払いを拒むが、たいていは相当な期間待たされた後に必要なものが得られることもある。

高額な取引費用が必要というだけで、多くの自称投資家や起業家を思いとどまらせるに十分だが、国際的な贈賄防止法はさらに彼らの進出を阻む要因となる。米国を拠点に活動している経済学者アルヴァロ・クエルヴォ・カズーラが行った研究によれば、OECD加盟国の企業は、OECD賄賂防止条約が施行されて以降、腐敗の多い国々への投資を減らしたという ⁵。先頃行われた商業調査でも同様の結果が出ている。例えば、英国および米国の企業を対象とした2011年版のKPMG調査では、回答者の70％が、世界には腐敗に携わることなく事業を行うことが不可能な場所があると答えている ⁶。クエルヴォ・カズーラもKPMGも、調査結果には紛争地域の国々というカテゴリーを設けていないが、紛争が起こるのはたいてい統治の悪い国々であることから、汚職の頻発ランキングが上位の国々でのビジネルを思いとどまる傾向が強いことがうかがえる。

これらの調査結果に対して、米国人弁護士アンドリュー・スポールディングは、新興市場に対してFCPAが事実上ある種の経済制裁の役割を果たしており、これは米国議会が当初法案を可決したときに考えていた政策意図に反するとコメントした ⁷。さらに残念なことに、これにより新興経済は高い職業上の基準を持つ責任ある企業による投資の恩恵が受けられないでいる。そうすると、いわゆる「ブラックナイト」、すなわち職業上の基準も低く、経済成長を育むためには技術的にも財政的にも能力の低いOECD非加盟国の二流、三流企業が、こうした責任ある企業に代わって進出してくる。

スポールディングの分析から、国際的な腐敗防止基準について真剣に考えてその形成に尽力する法律文書の役割についての難問が浮かび上がる。FCPAは経済政策の目的から外れているのか。もしそうであるならば、OECD条約の結果として他の国々が採択した法についても同じことが言えるのか。リスクの高い国々で優良企業を支援するためには何ができるか。

理論上は、域外適用の腐敗防止法を改正するか、執行しないように暗黙の了解を取り付けるかといったオプションが考えられる。だが、どちらも魅力ある考えとは言えない。本来有効な方原理に例外を設けることで、企業は以前と変わらないやり方で商売を続けられるように技術的な「抜け穴」を探すようになるので問題だ。同様に、部分的な執行は二重基準を認めているかのように捉えられる可能性があり、国際的な商取引には国際的なルールが必要だという、域外適用法の本来の根本理由に反する。

いずれにせよ、法整備だけでは問題の一部しか解決できない。新たな法を避けて通るのではなく、政府も企業もそれがうまく機能するような方法を見いだす必要がある。

高リスクの国々においても、企業は決して無力ではない。うまくいけば、FCPAや英国贈収賄法のような強力な贈収賄防止法によって、企業は贈賄を拒否する確かな理由ができるので、汚職を防止することができるかもしれない。ただし、企業が成功していくためには、協調した贈賄防止戦略を実施する必要がある。

効果的な腐敗防止戦略は、NGOトランスペアレンシー・インターナショナル（Transparency International）の「贈収賄防止のためのビジネス原則（Business Principles Against Bribery）や英国司法省が発行する英国贈収賄法に関するガイドラインに提唱されるように、社内の取り組みから始まる ⁸。これらには、明確な倫理原則の声明や社内腐敗防止訓練プログラムが含まれている。さらに企業には、その国の一般的なリスク概要よりも踏み込んで、展開しようと考えている具体的な事業分野や取引の種類に特化した集中的なリスク評価が必要である。  

「ソフトな」外交スキルに加えて、会社としての公式な手順が必要である。例えば、ボディランゲージを読み取るための文化的・社会的スキル、人々に対して上から目線ではなく尊敬をもって接すること、押し際と引き際をわきまえること、などである。こうしたスキルを身につけるには、長年の経験が必要になるかもしれない。合法的なビジネス手法に精通し、やる気のある現地パートナーがいれば、彼らと協力することでこの時間を短縮できるかもしれない。現地の仲介人を通じて賄賂を払うことは、海外の腐敗において巨額の賄賂を贈るためのもっとも一般的な方法であるが、決して解決にならない。

また企業は、腐敗を撃退するために自らもできる取り組みがたくさんあるが、直面する課題の大きさを正しく認識することも重要である。賄賂の要求は、商業的な強要の形を取ることが多く、時には嫌がらせの脅迫や公然とした暴力を伴う場合もある。インドネシアのアチェの検問所でトラック運転手が強要される追加支払金については、詳しく記載された例である ⁹。こうした統治の問題に対する持続的な解決策は、国家から発動される必要がある。

行政と政策立案者たちがきちんと役割を果たすならば、優先して腐敗に立ち向かう姿勢を認めることがまず第一の要件である。これは、口で言うほど明確には表明されてこなかった。当然のことながら、和平交渉においては紛争相手を営業上の利権で「買収する」ために許容される範囲でしか、政治的な要素が明白にされない傾向にある ¹⁰。同様に、紛争直後においては、できるだけ早期に選挙を実施したり人道的な要求に応えることは、統治改革ほど重要でないように感じられるかもしれない。

第二の要件は、民間セクターの重要性を認めることである。これも、必ずしも自明の理ではない。政策立案者や援助国は、紛争地域における民間セクターのことを、麻薬密売活動や反政府グループが支配する地域でのダイヤモンドの採掘など「紛争鉱石」の取引等といった活動と関連づけて考えているケースが極めて多い。しかし、こうした懸念は、捕食者とは異なるとして国内外の合法的なビジネスができるような環境を構築する上で役に立つ統治改革を求める議論を弱めるのではなく、むしろ強める働きがある。

国内と海外のビジネスセクターの根本的な要件は、広い意味で類似している ¹¹。基本的な肉体的安全と存続可能な公共インフラに加えて、賄賂を支払うことなく財産権の保護や紛争解決が得られることなどである。統治改革の手続きには、粘り強さと現実感覚が求められる。どうやってもゆっくりしか進まないのであれば、それ自体ができるだけ早く着手する理由になる。

本稿の冒頭で概説した問題に立ち返り、紛争地域において賄賂を支払わずに事業を展開したいと願う責任ある企業に対して、どのようなアドバイスができるだろうか。

コントロール・リスクス社の分析に基づき、当該国ですでに仕事をしている企業の経験に挙げることができる。こうした企業は多くの不満を訴えている。例えばある会社は、首都にあるより上位の関係機関に訴えることで、環境検査官からの賄賂の要求を解決することができたが、それは問題の再発を防止したにすぎない。検問所ごとに賄賂を払う代わりに、遠い州都を何度も訪れて公式の許可を取得したという会社もあった。国境を越えて物資を輸送するのは特に厄介だという。

明らかに、この国で商売をするための取引費用は非常に高額になるようだ。それでも、会社が辛抱強くスキルを駆使して取り組めば、商業的に実行可能で、かつ国際贈収賄防止法に準拠したビジネススタイルを確立できると私たちは考えた。ただ、何らかのリスクがつきまとうことは必至で、それに対する保証を行うことはできなかった。

現地企業と海外企業の両方にとってもっとも重要なことは、責任をもって本業を遂行することで生活を維持し、国家の富に貢献し、戦後の環境においては平和のための経済的基盤を強化することである。そのためには、受入国の政府と各国の政策立案者が制度面から支援を行うことで、腐敗行為に邪魔されることなく企業ももっと貢献ができるようになる。平和構築、安全保障、そして公正な経済発展は個別の問題ではない。すべて同じなのだ。

 

この記事は国連軍縮研究所（United Nations Institute for Disarmament Research (UNIDIR)）のウェブサイトに、英語バージョンとして最初に記載されたものを編集し直したものです。

http://www.unidir.org/Publications/listerPublications

Notes:

1.World Bank, World Development Report 2011: Conflict Security and Development, 2011, p. 10.

2.A. De Waal, “The Price of Peace”, Prospect Magazine, 17 November 2009, <www.prospectmagazine.co.uk/magazine/the-price-of-peace>. 

3.In its final report to the US Congress in 2011年、戦時中のイラクおよびアフガニスタンにおける契約に関する超党派委員会が米国議会に提出した最終報告書の中で、この2国におけるアメリカによる緊急事態作戦にかかる契約の無駄や不正行為で「少なくとも310億ドル、もしかしたら最大で600億ドル」の損失があったことと結論づけている。詳しくはTransforming Wartime Contracting Controlling Costs, Reducing Risks. www.wartimecontracting.gov.を参照

4.バリエーションについては、以前に執筆した2つの出版物で詳しく論じている。World Bank,International Companies and Post-Conflict Reconstruction: Cross-sectoral Comparisons, 2005; “The Role of Private Sector Actors in Post-Conflict Recovery”, Conflict, Security and Development, vol. 9, no. 1, 2009.

5.A. Cuervo-Cazurra, “The Effectiveness of Laws Against Bribery Abroad”, Journal of International Business Studies, vol. 39, no. 4, 2008.

6.KPMG, Global Anti-bribery and Corruption Survey 2011, 2011, p. 18.

7.A.B. Spalding, “Unwitting Sanctions: Understanding Anti-Bribery Legislation as Economic Sanctions Against Emerging Markets”, Florida Law Review, vol. 62, 2010.

8.トランスペアレンシー・インターナショナル（TI）のBusiness Principlesはwww.transparency.orgを参照。T英国司法省のガイドラインはwww.justice.gov.ukを参照。

9.世界銀行のTrucking and Illegal Payments in Aceh, 2007, http://siteresources.worldbank.org/INTCPR/214578-1111741001753/20928588/Trucking_Illegal_Payments_Aceh.pdfを参照。

10.レビューと関連問題についてはD. Zaum and C. Cheng, “The Role of Corruption in Peacebuilding”, Anti-Corruption Research News, no. 8, 2011, http://corruptionresearchnetwork.org/acrn-news/ACRN%20NL%20issue%208_web.pdfを参照。また、C. Cheng and D. Zaum (eds), Corruption and Post-Conflict Peacebuilding. Selling the Peace?, 2011を参照。

11.これらの点についてより広範な議論については、世界銀行発行World Bank Development Report 2011. Conflict Security and Development, 2011.