1. 背景

　日本と台湾はともに「海洋国家」である。領土の境界線や主張が異なるにもかかわらず、両者は日台漁業協定の調印に至るまで交渉を行った[1]。この協定は、海上での相互利益を促進するもので、法律の相互承認または排除のための3つの区域を定めている。これらの措置により、双方の漁民はこの地域で経済活動を行うことができるようになった。さらに、この協定は、両国の海上保安機関及びその他の関連機関が、関連法規に従って海洋の安全と秩序を管理するメカニズムを確立することを認めている。

　2017年及び2018年には、日本と台湾は「日台捜索救助協力覚書（以下SAR）」[2]と「密輸・税関対策協力覚書」[3]の2つの覚書を締結し、上記に基づく海上協力を強固なものにした。これらの協定は、公式な外交関係がないにもかかわらず、安全・安心の協力を強化することを目的としている。

　しかし、協力や協定締結への意欲は表明されているものの、草の根レベルでの実際の協力には改善の余地が残されている。日本と台湾の周辺海域は、黒潮と親潮がもたらす豊かな漁業資源に恵まれている。複雑な潮流と海況のため、両海上保安機関による頻繁な捜索救助活動が必要となり、その数は年間1000件を超える[4]。

　両国は排他的経済水域（EEZ）が重複しており、協力の意向を示す覚書に署名しているが、大規模な共同訓練や演習は全くない。特にSARや税関協力は、人員の安全確保や海上法執行に関わるため、双方の緊密な協力と調整が必要である。その代わり、両者の間にはわずかな業務上の交流しかない。例えば、台湾の海巡署は台湾日本関係協会に駐在する連絡員として那覇に職員を派遣しており、日本もカウンターパートを台北に派遣している[5]。

　これとは対照的に、米台間の「沿岸警備隊作業部会協力に関する覚書」は、海洋資源の保護、違法・無報告・無規制漁業の削減、共同捜索・救助や海洋環境対応イベントへの参加など、近隣海域での交流プログラムや共同演習によって二国間協力を強化しており、人的交流や、共同訓練や演習も非定期的に行われている[6]。逆に、日台間の覚書の内容には拡大の余地があり、SARに関する協力と交渉の枠組みには改善が必要である。

2. 課題と協力

　この地域の海洋活動は、活発な海上交通と経済活動という課題を抱えており、両国は地震地帯に位置し、自然災害も多いため、事故も多発している。前述したように、海上経済活動に従事する漁船が多い一方で、世界各国からの外航船あり、この海域は混雑している。近隣諸国との海洋管理と安全対応には困難が伴う。

　もう一つの課題は、中国の民兵である。中国は、民兵と海警を組み合わせた「グレーゾーン作戦」とでも呼ぶべき大規模な海上民兵を発足させ、紛争地域で既成事実を作り出し、他国の海洋秩序を混乱させ、その国の主権主張を弱体化させるために存在し続けている[7]。 中国政府と民兵の関係を無視したとしても、武装した漁船によるさまざまな違法・IUU活動は、台湾と日本の周辺海域における漁業資源と海底天然資源に、依然として大規模な脅威を与えている。

　こうした海上民兵のIUU行動や、他国の法律や規制への協力拒否のために、このような「漁船」は地域の天然資源や環境を破壊し、地元漁民の生活にも影響を及ぼしている[8]。従って、単純な漁業であっても、各国間の水産資源の奪い合いによる紛争を引き起こす可能性がある。現在、このような事故を回避するため、台湾と日本は、衛星やAISシステムを使ってリアルタイムで海域の活動を監視したり、海上保安機関を海域に派遣したりして、漁民の保護に最善を尽くしている。

　以上の観点から、台湾と日本が協力すべきことはまだまだある。

　まず安全面から見ると、SARについては、1985年に発効した「海上における捜索及び救助に関する国際条約」が沿岸国に海事機関の設置と海域の責任分担を義務付けている[9]。国際機関が台湾を除外しているにもかかわらず、日本も台湾もこの協定を遵守している。しかし、双方が協定や覚書を交わしているにもかかわらず、SARや人道支援・災害救援（HADR）のための共同訓練や演習は行われていない。双方の海上保安機関はそれぞれにSARとHADRを担当する関連部隊と規定を持っている。危険貨物を積んだ船舶が遭難、沈没、火災に見舞われた場合、あるいは特殊な事情により潜水が必要な場合など、特殊な状況では、海上保安庁の「特殊救難隊」と呼ばれる専門チームが担当する[10]。

　一方で、台湾の海巡署では、地理的なエリアに基づいて明確に責任区分をしている。各地域には「海巡隊」が配置され、日常的な警備やパトロールを行うほか、事故発生時のSAR活動の実施を担当している[11]。

　日台双方が署名した相互協定や覚書にもかかわらず、共同訓練や演習は著しく欠落している。SARとHADRを事前に調整することなしに日台双方がシームレスに協力・連携できるかどうかは不透明である。重要な課題の1つは、台湾が米国のプログラム「AMVER(Automated Mutual-Assistance Vessel Rescue)」[12]に参加してSARシステムを利用しているのに対し、日本は「日本船舶通報システム（JASREP）」として知られるシステムを運用しているという事実にある。日本はこの2つのシステムの違いに対応するための交換メカニズムを確立しているが、台湾がこのシステムと効果的に連携できるかどうかについては、まだ疑問が残る。

　その上、AISにはなりすましが可能であり、脆弱性の一つであると考えられている。中国のエネルギー輸送船は、世界的な対ロシア制裁を回避するためにAISスプーフィング（なりすまし）[13]を使用しており、AISによる監視メカニズムが脆弱に見える[14]。従って、中国の漁船が大量にAISスプーフィングを使えば、そもそも台湾や日本がシステムを通じてリアルタイムの情報を把握することが難しくなる。たとえ現場の状況を把握できたとしても、すでに時間が経過している可能性がある。地域の安全保障の監視にとって、これは課題であり脅威以外の何物でもない。

　また、2011年に北朝鮮の工作船が周辺海域に侵入した事件のような不測の事故が発生した場合、台湾と日本は確立された訓練、ドクトリン、コミュニケーション・メカニズムを通じて対応を調整することが、対応の成否を決める上で極めて重要になる。実際問題として、日台双方は、正体不明の第三者の船舶を識別し、逮捕し、あるいは強制的な行動を取らなければならない。両者の行動が一貫性を欠く場合、混乱に紛れて逃亡を許すだけでなく、最前線の隊員や装備に負傷や損害を与えることにもなりかねない。

　現在、日本と台湾の現場での通信手段は、国際海事機関（IMO）の規則に従った超短波（VHF）通信による連絡のみに依存している。ただし、この通信系は秘匿されたものではないため、近傍の第三者（対応の対象となる不審船など）がその通信を監視・傍受する可能性があり、対応が複雑になるおそれがある。現在、VHF通信を使って現場で必要な通信を行っているが、公船であれ民兵の一部であれ、中国船による通信傍受や妨害という根強い問題も立ちはだかっている。これは、台湾と日本の海上安全保障協力のシームレスな実施にとって大きな障壁となっている。

3. 活動を定義して反応を明確に

　海洋安全保障の課題はダイナミックな性質を持っているため、開かれた海洋ではささいな衝突が激しい紛争に発展し、関係国間の外交問題に発展する可能性がある。2016年、台湾とフィリピンとの間で法執行機関の間で生じた事件は悲劇的な対立に発展した。フィリピン沿岸警備隊のプロフェッショナルとは言えない対応により違法漁業を行っていた台湾漁船に発砲し、適切な法執行手続きを回避したため、台湾漁民に死傷者が出たのだ。この事件は重大な外交問題に発展し、フィリピンにおける関係者の逮捕と判決で終結した[15]。

　台湾の海巡署隊員も日本の海上保安官も、危機に対処する最前線のアプローチは、衝突や緊張をできる限り抑えることである。しかし、このアプローチは一般的な違法行為に対処するためのものである。もし海上民兵や漁船が意図的に法的原則を無視したり、故意に台湾や日本の取締り権限に異議を唱えたり、船舶と故意に衝突したりした場合、前述のアプローチを続けることは、最前線の法執行要員に取り返しのつかない危害を与えることになり、より大きな紛争を引き起こしたりする可能性がある。現在、多くの中国漁船が鋼鉄製の船体を使用しており、台湾や日本の軽金属船体の法執行船と衝突した場合、重大な安全上の脅威となることを考えると、これは特に懸念すべきことである。

　日本では、海上保安庁が対処困難な状況に直面した場合、自衛隊に「海上警備行動」を要請することが行われている。しかし、この場合、身分は「自衛隊」であるにもかかわらず、自衛隊法上は法執行機関とみなされ、警察官職務執行法の規制を受けなければならない。一方、内閣総理大臣が必要と認めるときは、危機が解決するまで、海上保安庁の指揮権を自衛隊に移譲することができる[16]。この法的権限は、海上安全保障上の課題、特に非軍事的な主体や行動に起因する課題に対応する際の柔軟性と包括的な活用を可能にし、事態が制御不能な紛争にエスカレートすることを回避することができる。

　台湾では、2001年に「海巡署と海軍の調整連絡弁法」が制定され、その後も継続的に改訂・改善されている。海巡署と海軍の間では、任務遂行のために必要な支援を相互に要請できるほか、さまざまな手段を通じて安全情報や情報を交換することが可能である[17]。しかし、台湾では海軍が海巡署を支援する際の武力行使に関する具体的な規定がない。そのため、この面では、台湾はあいまいなアプローチを採用している[18]。

　台湾であれ日本であれ、このような異なる機関のよる共同作戦では、海上法執行機関と海軍の艦船を明確に識別することは問題ではない。しかし、国境を越えた作戦では、海上で相手の属性を識別できることが非常に重要になる。台湾も日本もアメリカ式の装備を使用しているが、装備によって電子パラメータが異なるため、レーダーの表示結果が異なる。敵味方や「未知の第三者」の識別を明確にすることは、作戦の遂行や安全協力にとって極めて重要である。この明確な識別は、SARやHADRの活動中に特に必要となる。

4. 結論

　意思疎通の仕組みは、相互信頼を醸成し、危機管理を行うための基本的な要素である。中国が台湾を強引に征服しようとして台湾に対して民兵を送ろうとしているにもかかわらず、双方は金門と馬祖の周辺海域を共同で管理するための海上連絡チャンネルを確立している。この連絡チャンネルは双方の船舶をカバーすることによって危機を未然に防ぐことを目的としている。さらに10年前には、前述の海域において中国と台湾の合同捜索救助訓練も行われた[19]。

　今日、台湾と日本は領土問題を脇に置き、漁業権を共有することで双方の漁民の権利を守るなど、友好的な関係を示している。しかし、SARやHADR及びそれらの実施など、効果的な共同・協力活動を行うためには、双方の意思疎通と行動の一貫性が必要である。そのためには、法的枠組みや活動原則の一貫性を保つ必要がある。いずれにせよ、本稿では、日台双方が早急に協力関係を構築することの重要性を強調する：

1. 両当事者を明確に識別するためのメカニズムやシステム。
2. 最前線における任務遂行中の専用の通信チャネル。
3. SARとHADRのための共同訓練メカニズムの迅速な確立。

　これにより、周辺海域で経済活動や航行に従事する漁業者や個々の人々の身の安全と危機管理が一層確保されることになる。

　米国、オーストラリア、日本、台湾は2015年、「グローバル協力訓練枠組み（GCTF：Global Cooperation & Training Framework）」として知られる協力枠組みを設立した[20]。この枠組みは台湾を含む国際協力として前向きな一歩ではあるが、主に国際人道支援、公衆衛生、環境保護、エネルギー、科学技術、教育、地域開発に焦点を当てている。残念なことに、海上安全と海上安全保障に関する協力は、この枠組みには含まれていない。したがって、海上安全保障協力の重要性を強調することが不可欠なのである。

　台湾と日本が価値観と安全保障上の懸念を共有していることを考えれば、この分野での協力強化は一層必要である。本稿の目的は、海上安全保障の重要な役割を強調し、既存の枠組みに含めることを提唱することである。

　数年前に起きた不幸で悲劇的な事故にもかかわらず、フィリピンと台湾は共同で海洋科学調査活動を実施し、中国の嫌がらせに対して協力し続けている。これは、コミュニケーションや作戦のメカニズムが、国家間の関係に関係なく、人命を守り救うことを目的としていることから理解できるものである。南方では台湾とフィリピンが、北方では台湾と日本が隣接している。台湾とフィリピンの間では、危機管理の手順を確立するためのコミュニケーションが続いており、日本と台湾が同じことができない理由はないはずだ。

　人命の救助、危機管理、味方識別そして予測不可能な事故を防ぐために、日台両国は可能な限り早期にコミュニケーション・チャンネルを確立してSARとHADRの合同訓練を実施することが賢明であろう。

　最後に、中国は南シナ海や東シナ海の領有権問題に関する挑戦をエスカレートさせ、自然災害や遭難などを口実に多数の漁船を展開させている。魚釣島や南・北小島周辺で同様な事態が生じた場合は、台湾と日本の双方にさらなる難題をもたらす恐れがある。これも注視しなければならない。