Covid-19と変化する「国際援助」:中東諸国の動向に焦点を当てて

小林 周
2021/05/14

はじめに:エコノミック・ステイトクラフトと「国際援助」
 新型コロナウイルスの世界的な感染拡大に加えて、米国の中国に対する「戦略的競争」、さらに中国の「一帯一路」構想と「自由で開かれたインド太平洋」戦略・構想とのせめぎ合いが先鋭化する中で、アジアや中東の政治変動やリージョナルな紛争も、大国間政治や戦略的競争の文脈で語られることが増えた。しかし、本プロジェクトにおける複数の論考1が示す通り、近年のアジアや中東における内政・外交のダイナミクスは、大国間競争だけではなく、リージョナル・パワー(地域大国、地域内の政治・軍事・経済に影響を与え得る国)の対立によって引き起こされている側面も多い。見落とされがちな(インター/イントラ)リージョナルなレベルにおける国際関係の動きに着目した考察が一層求められている。
 また、コロナ禍が深刻化する以前から、西側諸国におけるポピュリズムの台頭や排外主義的な政治勢力の拡大によって、他国への援助や国際協調に貢献する機運が先進国のドナーコミュニティの間で減少してきた。この国際協調の空白のなかで、権威主義国家を含む新興ドナーによる援助が注目を集めるようになった。その中でも、カッコ付きの「国際援助」、つまり従来の国際援助や財政支援と同様の政策や援助事業を行いながらも、場合によっては軍事手段も組み合わせて地政学的・戦略的な目標を追求する政策、そして説明責任や透明性を欠き、従来目指されてきたリベラルな「価値」を無視する--場合によっては阻害するような政策が目立っている。
 中国による「一帯一路」構想を通じた政治的影響力の拡大や軍事拠点の構築2はこの典型例だといえるが、中東諸国による財政支援を通じた中東域内の権威主義体制の安定化3や地政学的な目標の追求4も見落とすべきではない。これらの国々は国際援助を、経済協力開発機構の開発援助委員会(OECD-DAC)が掲げるような自由・平等・人権などの価値を普及させリベラルな国際秩序を維持・発展させるための手段だとはみなしていない。むしろ、利害関係や地勢戦略(geo-strategy)にもとづいた戦略的ツールとして利用する様子が見られる。
 この非伝統的な「国際援助」の動向を考える上では、エコノミック・ステイトクラフト(Economic Statecraft: 以下ES)、つまり「経済的な手段を用いた他国に対する影響力の行使や、それによる地政学的・戦略的目標の追求5」という概念が有用である。なお、経済的手段を駆使して地政学的な目標を追求するのは、大国のみならずリージョナル・パワーやミドルパワーと位置付けられる国々--本稿で焦点を当てる中東においてはサウジアラビア、イラン、トルコ、イスラエルなども同様である。むしろ、米国、中国、ロシアといった大国はその軍事力や経済力の規模からすれば例外的であるともいえ、ESの実相を明らかにするためには、リージョナルなレベルでどのような手法が駆使され、それによっていかなる地政学的な変動が起こっているのかに焦点を当てる必要があるだろう。こうした理由から、以下では中東諸国による「国際援助」と域内政治の連動に注目して分析を行う。

中東湾岸諸国による「国際援助」
 2000年代後半から、OECD-DAC非加盟の新興諸国による対外援助が増加した。この中でも、サウジアラビア、アラブ首長国連邦(UAE)、カタールなどの湾岸諸国やトルコは、豊富なエネルギー資源や経済成長による財政資源を利用して、中東・アフリカ地域における政治的・経済的影響力を高めるために対外援助を戦略的に利用した6
 これらの国々による援助の特徴は、中東・北アフリカ諸国への援助が突出して多いこと、二国間援助(対象国を直接支援する形態)の割合が大きいこと、援助額の変動幅が大きいことなどが挙げられる7。OECD-DACの統計(2018年)を見ると、サウジアラビア、UAE、クウェート、トルコによる対外援助のうち、中東・北アフリカ諸国を対象とした援助は金額ベースでいずれも50%を超えており、サウジとトルコにいたっては80%を超えている。また、どの国でも二国間援助の割合がほぼ100%を占め、同年のDAC加盟国の割合71%と比較すると非常に高いことが見て取れる。他方で、OECD-DAC非加盟国は対外援助に関するデータ開示の説明責任を負っておらず、また援助額の計算方法や「何を援助とみなすか」という点も加盟国と共通しているわけではない点に注意が必要である。
 中東経済学者のカレン・ヤングは、中東諸国(特に湾岸諸国)の経済は政府が支配する領域が大きく、資金の流れが公開されない場合が多いため、国際社会や開発機関に捕捉されにくい対外援助を行うことが可能だと述べる。また、従来のDAC型援助において重視されてきた財政の効率化や民主化、人権などは重視されず、豊富な資源と非民主的体制が可能にする「国際援助」が強化されていると指摘する8。例えば、2011年の「アラブの春」以降のUAEからエジプトに対する援助や投資は、UAE国内の経済利益、治安対策(特にテロリズムやイスラーム主義の封じ込め)、対外政策と強く連動しているという9。そして、世界中が注目する中国だけでなく、湾岸アラブ諸国によるESとそのリージョナルな影響を注視することが必要だと主張する。
 米国の対中東関与の低減、域内対立の激化といった戦略環境の変化を背景として、中東諸国はより国益を重視した外交・安全保障政策を推進するようになった。域内では、主なものだけでも以下に示すように、多層的な対立・協力の構造が生まれている。

  • ● イスラエルとイランおよび親イラン勢力(イエメンのフーシー派、レバノンのヒズブッラー、シリアのアサド政権、イラクのシーア派民兵組織など)
  • ● イランと湾岸アラブ諸国(特にサウジアラビア、UAE、バハレーン)
  • ● サウジアラビア・UAE・エジプトとカタール・トルコ

 
 近接するアフリカに対しても、従来から盛んであった食料・水資源の確保に加えて、経済投資やインフラ開発がより戦略的に計画・実施されるようになった。特に、湾岸アラブ諸国やトルコは、アフリカへの対外援助を通じて影響力を拡大させるとともに、紅海やバーブルマンデブ海峡に面するジブチ、エリトリア、ソマリア、イエメン、スーダンなど地政学的な要衝に軍事拠点を構築し、競争相手を排除することで勢力圏の拡大を試みている10
 2003年のイラク戦争、2011年の「アラブの春」、2014年以降の原油価格の下落などを受けて、域内の援助国・被援助国の動向は大きく変化してきた11。2000年代以降のカタールの防衛費増額や対外活動の活発化は、2011年の「アラブの春」以降のサウジアラビアとUAEの拡張主義的な対外政策の要因となり、またこれらの国々によるESを促進させたと指摘される12
 例えば、前述の湾岸アラブ諸国からエジプトに対しては、政府開発援助(ODA)、中央銀行への預金、外国直接投資(FDI)などを通じた大規模な資金の投入が行われてきた。その背景には、エジプトが抱える1億超の人口、大規模な不動産・インフラ開発、活発な中央・地方証券取引が湾岸諸国にとって魅力的であった点が指摘できる。また、イスラエル・パレスチナに隣接し、スエズ運河を通じて紅海と地中海を結ぶ地政学的特性から、同国と緊密な関係を保つことが湾岸諸国の外交・経済にとって重要であった。
 ただし、湾岸からエジプトへの投資・援助の金額、そして拠出国は、リージョナルな国際関係や紛争と連動して変化してきた。例えば下図に示すとおり、2014年以降カタールからの投資はゼロになっており、代わりにUAE、サウジ、バハレーンからの投資が急増した。これはエジプトで2014年の軍事クーデターによってイスラーム主義組織「ムスリム同胞団」のムルシー政権が打倒され、反「同胞団」を掲げるシーシー政権が誕生したことと関係している。シーシー政権の発足時、エジプトは巨額の財政赤字と対外債務に苦しんでおり、IMFなど伝統的なドナーからは大規模な財政・行政改革を要求されていた。しかし、クーデター後にはサウジ、UAE、クウェートなどが、エジプト政府(ムルシー前政権)がIMFと交渉していた融資額と同額の120億ドルの支援を行い、2015年には同3カ国からさらに120億ドルの投資が表明された。これらの巨額の援助により、エジプトのシーシー政権は軍事クーデターを受けた欧米からの財政支援停止の影響や、IMFなど国際機関による財政改革の圧力を軽減することが可能となった。これにより、国際援助を通じたエジプトの民主化や人権状況の改善は阻害された13
 2017年6月、サウジアラビア、UAE、バハレーン、エジプトはカタールとの国交断絶を発表した。この対カタール断交にエジプトが加わったことは、サウジ、UAE、バハレーンにとっては「援助合戦」の成果の一環--逆にカタールとその友好国トルコにとっては敗北--と見ることもできよう14。ただし、2021年1月にはカタールと、同国と断交していた上記4カ国との国交回復が合意された。また、コロナ禍の影響を受けてサウジやUAEによる対エジプト投資額も激減しているため、今後のエジプトに対する湾岸諸国の「援助」の動向と、それを受けた中東域内の国際関係の変化が注目されるところである。


湾岸アラブ諸国からエジプトへの投資額

出所:AEI, Gulf Financial Aid and Direct Investment (FADI) Trackerを元に筆者作成
 

権威主義国家による「国際援助」
 「国際援助」をめぐる新たな動向は非常に大きなテーマであり、現在進行形の事象でもあるため、今後も調査と分析を重ねていきたい。ただ、「コロナ対応から考えるアジアと世界」プロジェクトにおける議論を通じて、以下の点が明らかになってきた。
 第1に、権威主義国家が主体となる「国際援助」は、自由・平等・人権といった既存秩序を支える価値の実現を志向してきた伝統的な国際協力とは異なる性質を持つ。権威主義国家による対外援助においては、戦略性や速効性が重視され、逆に透明性、説明責任、平等性、持続性といった基準が軽視される傾向が強い。これらは中国が進める「一帯一路」構想における諸事業や、中東からアフリカへの援助合戦と軍事拠点構築といった事例に顕著である。また、2011年の「アラブの春」から10年が経ち、中東だけでなく世界各地で、権威主義体制が国内や地域の短期的な安定に資する(とみなされる)事例が増えているが、西側諸国が地域の安定やテロ・治安対策のために、権威主義体制を間接的にではあっても支援することは正当化されるのか、という問いも共有された。
 第2に、権威主義国家には、「修正主義国家」をめぐる議論に見られるような、「国際援助」を通じてリベラルな国際秩序を破壊しようとする意図はそこまで強くなく、むしろ既存の価値や制度を自国の利益に沿うように再解釈・再構築しているといえる。例えば中東諸国による援助の多くはOECD-DACの規範に沿わない(不透明性、権威主義体制の維持・強化、軍事拠点の構築)一方で、UAE(2014年7月)、カタール(2016年4月)、クウェート(2018年1月)、サウジアラビア(2018年)はDACの参加国(Participant)として、非OECDでありながら同機関の様々な会合に参加する権限15を獲得している。これは、OECDの権威を利用して自国の(政策の)正統性を高め、またルール形成に影響をおよぼそうとする意思の表れだとみなすことができるだろう。
 筆者はこのような既存の秩序や制度の再解釈・再構築を「ハッキング」と呼び、軍事行動や強制外交(coercive diplomacy)を用いた秩序の毀損や現状変更とは区別するべきだと考えている。しかしながら、この「ハッキング」の帰結として、権威主義国家を中心とした非伝統的な援助主体の意図にかかわらず、既存の国際秩序が揺らいでいる点には注意が必要である。コロナ禍によって、国際援助の伝統的な担い手であった主要国が既存の価値や秩序を維持するために負担できるコストが縮小し、国際協調の機運がさらに低減したとき、権威主義国家による秩序や制度の「ハッキング」が一層進められる可能性がある。この点は、大国間競争が先鋭化する中で逆説的にリージョナル・パワーやミドルパワーと位置付けられる国々--本稿で扱った中ではサウジアラビア、UAE、トルコの立ち位置や外交政策の重要性が増している現状とも連動している。
 西側諸国も権威主義国家による「国際援助」を通じた影響力の拡大を封じ込めるため、ESや経済安全保障政策を通じた国益の維持・拡大を志向するようになっている16が、これらの動きは結果として守るべき秩序や価値を自ら毀損する結果につながりかねない。この問題は、リベラルな国際秩序というゴールを守るために、非リベラルな手段が(どこまで)認められるのかというより大きな問いへとつながるだろう。

おわりに:複合的な視点の必要性
 以上の通り、本稿では権威主義国家がドナーの主体となった「国際援助」の動向、そして変化する「国際援助」のあり方が域内政治や国際秩序に与える影響について、中東諸国の動向を中心に分析した。
 権威主義国家は既存の秩序や制度を「ハック」しながら自国の地政学的な目標を追求しており、「国際援助」と軍事行動を組み合わせたり、競争相手を排除したりすることも厭わない。また、リベラルな価値の普及を志向せず、むしろ「援助」を通じて他国の権威主義体制の(再)強化を図っている。中東諸国間の紅海周辺17や東地中海18における地政学的競争においても、「国際援助」が重要なツールとして直接的、間接的に利用されている。
 他方で、湾岸アラブ諸国による援助合戦や、東南アジア・南アジア諸国での「一帯一路」への反発に見られるとおり、中長期的に見れば権威主義国家による「国際援助」が常に成功するわけではない。様々な援助政策がどのように立案・決定され、事業が運営され、現地でどのように受け止められ、内政と連動していくのかを理解するためには、地域研究と国際政治を組み合わせた知見が必要となる。これこそが、「コロナ対応から考えるアジアと世界」プロジェクトに多様な研究者が参画することの意義だといえよう。
 国益を最大化させようとする各国の動きがあらわになり、リアリズムがむき出しになった(“unmasked”)国際秩序の中で、「国際援助」をめぐる動きがどのように展開されるのか。さらなる理解のために、精緻な分析とマクロな展望の双方が求められている。

1 笹川平和財団特別事業サイト「コロナ対応から考えるアジアと世界」を参照。https://www.spf.org/asia-peace/covid19/

2 Office of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2020, September 1, 2020, https://media.defense.gov/2020/Sep/01/2002488689/-1/-1/1/2020-DOD-CHINA-MILITARY-POWER-REPORT-FINAL.PDF
3 松尾昌樹「湾岸アラブ諸国の財政支援とアラブ諸国の民主化」日本国際問題研究所、2021年3月1日、https://www.jiia.or.jp/column/post-41.html.
4 Karen E. Young, “A New Politics of GCC Economic Statecraft: The Case of UAE Aid and Financial Intervention in Egypt,” Journal of Arabian Studies, 7-1 (June 2017), pp.113-136.
5 ESの基礎的な概念については以下を参照。Robert D. Blackwill, and Jennifer M. Harris, War by Other Means: Geoeconomics and Statecraft, Harvard University Press, 2016; ブラッド・グロッサーマン、井形彬「日本の『安全保障政策』に欠けている視点:『economic statecraft』とは何か」東洋経済オンライン、2018年2月26日、https://toyokeizai.net/articles/-/209782.
6 Matthew Gray, The Economy of the Gulf States (Columbia University Press, 2019); Peter Salisbury, Aiding and Abetting? The GCC States, Foreign Assistance, and Shifting Approaches to Stability, James A. Baker III Institute for Public Policy of Rice University, September 2018, https://www.bakerinstitute.org/media/files/files/8cb451f5/cme-pub-carnegie-salisbury-091718.pdf; Khalid S. AlMezaini, The UAE and foreign policy: Foreign aid, identities and interests (Routledge, 2012)
8 Karen E. Young, Beyond 2030: Economic Growth in the Middle East and North Africa, American Enterprise Institute, May 2019, https://www.aei.org/wp-content/uploads/2019/05/Beyond-2030.pdf.
9 Karen E. Young, “A New Politics of GCC Economic Statecraft: The Case of UAE Aid and Financial Intervention in Egypt”
10 日本国際問題研究所『反グローバリズム再考―国際経済秩序を揺るがす危機要因の研究 グローバルリスク研究』第4章「『アフリカの角』─新しい地域安全保障複合体(175-214頁)」を参照。http://www2.jiia.or.jp/pdf/research/R01_Global_Risk/04-04-kobayashi.pdf
11 Michele Dunne, As Gulf Donors Shift Priorities, Arab States Search for Aid, Carnegie Endowment for International Peace, June 9, 2020, https://carnegieendowment.org/2020/06/09/as-gulf-donors-shift-priorities-arab-states-search-for-aid-pub-82001.
12 Matthew Gray, The Economy of the Gulf States (Columbia University Press, 2019).
13 松尾「湾岸アラブ諸国の財政支援とアラブ諸国の民主化」(前掲論文)参照。
14 ただし、エジプトと湾岸アラブ諸国の関係には、「ムスリム同胞団」やカタールの国営放送局「アルジャジーラ」をめぐるカタールと周辺国との確執、米国トランプ政権と中東諸国との外交・安全保障関係、イスラエルとアラブ諸国との関係変化など、多様な要素が存在している。カタール断交問題については、以下を参照。堀拔功二「カタル危機におけるパブリック・ディプロマシーの展開」『立命館国際研究』31(5)、2019年3月、143-160頁、http://www.ritsumei.ac.jp/acd/cg/ir/college/bulletin/vol31-5/31_5_08_Horinuki.pdf.
15 OECD, Becoming a Participant in the Development Assistance Committee (DAC), https://www.oecd.org/dac/dac-global-relations/u.pdf (last accessed on April 23, 2021)
16 井形彬「日米同盟は『経済安全保障』の時代へ:菅・バイデン共同声明で鮮明に」『論座』2021年4月20日、https://webronza.asahi.com/politics/articles/2021041900001.html?
17 小林周「サウジアラビア、UAE、エジプトの紅海への関与」『反グローバリズム再考―国際経済秩序を揺るがす危機要因の研究 グローバルリスク研究』日本国際問題研究所、2020年3月、197-201頁、http://www2.jiia.or.jp/pdf/research/R01_Global_Risk/04-04-kobayashi.pdf
18 小林周「東地中海のエネルギー開発と地政学的競争(1)エジプトとイスラエルの接近、トルコと周辺国の対立」『国際情報ネットワーク分析 IINA』笹川平和財団、2021年3月8日、 https://www.spf.org/iina/articles/kobayashi_04.html

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